Datos de calidad y un enfoque global: la estrategia de República Dominicana para aumentar la participación de las mujeres en las compras públicas
“¿Por qué las mujeres no participan de las compras públicas?” Esta fue la pregunta que en 2012 se hizo el equipo de la Dirección General de Contrataciones Públicas (Contrataciones Públicas) de República Dominicana y que marcó el inicio de una estrategia para promover una mayor presencia de las mujeres en estos procesos. Ocho años después y luego de un plan que combinó la construcción de un sistema de información nacional, la creación de una plataforma electrónica, capacitaciones y la articulación entre distintos actores; las micro-pequeñas y medianas empresas (MIPyMES) lideradas por mujeres superaron el porcentaje de adjudicaciones mínimas previstas por ley y su participación en los procesos de compras es cada día más fuerte.
Según datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las compras públicas representan casi el 30% del gasto de los gobiernos de América Latina y el Caribe y un 8,6% de su PBI. Esta amplia participación en la economía las convierte en una herramienta clave para la inclusión y el desarrollo en los países. Integrar y fortalecer la presencia de las mujeres en el sector, crea nuevas oportunidades e impulsa sistemas económicos y sociales más equitativos.
Este fue el camino por el que optó República Dominicana. La estrategia de Contrataciones Públicas logró en menos de 10 años un aumento en las adjudicaciones a MIPyMES lideradas por mujeres. Mientras que en 2012, solo se les otorgó 10% de las compras (U$41 millones), en 2019, ese porcentaje creció a un 26% (U$125 millones). Aunque las licitaciones públicas aún son un campo dominado por hombres, los contratos otorgados a mujeres también se incrementaron. Pasaron de un 20% en 2013 a casi un 30% en 2019. Sin embargo, el logro más importante fue desarrollar una mirada global del problema donde los datos fueron la materia prima para impulsar cambios, pero la escucha activa de las necesidades de las mujeres y los áreas de compra la guía del proceso.
Los inicios: un área sin registro de compras
“Sin información no hay nada”, dice Yokasta Guzmán, directora de Contrataciones Públicas, cuando recuerda el comienzo del trabajo en el área. En 2012, su equipo revisó las estadísticas nacionales sobre las mujeres en ese país. Mientras que las cifras generales reflejaban la importancia y su rol clave en el desarrollo económico y social, no había datos que mostraran su participación en los procesos de compras del Estado. El panorama general era aún más desalentador: el área nacional de compras no contaba con un registro de los bienes y servicios adquiridos por el Gobierno y menos del 2% de los contratos se publicitaban.
La falta de información impedía tomar decisiones para mejorar los procesos. En aquel momento solo existía un registro de proveedores, pero era precario y sin un marcador para identificar el género de a quienes le compraba el Estado. Además, si bien los proveedores estaban obligados a inscribirse, algunos adjudicatarios no aparecían en los registros: “Los que participaban en los procedimientos no estaban inscriptos y los que estaban inscritos no participaban”, recuerda la líder del área de compras. Por esta razón, en una primera etapa el equipo de contrataciones públicas se concentró en dos grandes desafíos: la mejora del sistema de los datos de los proveedores y el desarrollo de una herramienta que permitiera recopilar la información de las distintas etapas de los procesos de compras. A partir de ese momento, el área comenzó a reunir datos sobre todas las etapas de los procesos: desde las convocatorias hasta el cierre de los contratos. Esta fue una instancia clave ya que, al contar con pocos recursos, el registro les permitió identificar y priorizar grupos de mujeres en diversos rubros para definir actividades de intervención específicas.
Barreras y percepciones sobre el sistema de compras
Según un informe de Value for Women y Open Contracting Partnership, un gran número de factores dificultan la participación de las mujeres en las compras públicas. Entre ellos, una escasa comprensión de los procesos y productos financieros, la falta de conocimiento sobre las oportunidades de negocio y el menor tamaño de las empresas que dirigen. Sin embargo, hay otras barreras administrativas y económicas que aumentan las desigualdades. Por ejemplo, las discriminaciones en las normas de los Estados y el menor acceso a créditos y capitales de inversión.
La escasa participación de las mujeres en el sistema de compras es un fenómeno mundial. En la Unión Europea, solo el 26% de quienes ocupan cargos gerenciales en compañías proveedoras a los gobiernos son mujeres. Los números de Estados Unidos tampoco son alentadores: las empresas de mujeres solo reciben el 4,7% de los contratos federales. América Latina no es la excepción. En Chile, solo un 30% están dirigidas por mujeres y reciben solo el 27% del valor de los contratos públicos. A esto se suma la falta de registros generales e indicadores que permitan evaluar la participación de las mujeres en las compras públicas en general.
En República Dominicana, ciertos elementos del sistema de compras afectaron directamente la presencia de las mujeres: el lenguaje técnico de los procesos y criterios de evaluación desincentivan su participación. Demoras en los tiempos de pagos alejaban a las mujeres porque sus empresas, generalmente MIPyMES, no pueden subsistir sin ingresos regulares. Además, el equipo de compras detectó que las mujeres tendían a ofertar en procesos complejos con un bajo monto de dinero por temor a las contrataciones más grandes. Estos elementos no eran los únicos limitantes. El estudio de factores por fuera del sistema de compras fue clave para identificar aspectos sociales y conseguir una mirada global sobre el problema.
“Necesitábamos mirar más allá de los datos del sistema”, recuerdan desde el equipo de la Dra. Yokasta Guzmán. El trabajo junto a las áreas de compras, por ejemplo, puso en evidencia cómo las percepciones de los actores limitaban el aprovechamiento de las oportunidades. Las unidades de las regiones sentían que las empresas de las mujeres no tenían las capacidades técnicas ni la estructura necesaria para venderle al Estado y las mujeres no se creían capaces de ganar contratos públicos. Además, de acuerdo a encuestas realizadas por el área, la percepción de las compras públicas como un lugar con gran corrupción desalentaba la presentación en los procesos. Para Andrés De La Rosa, analista de datos de Contrataciones Públicas, esta situación ponía en evidencia “el gran nivel de desconfianza general del sistema” y la importancia de que las medidas que se tomaran involucraran a las mujeres y a los funcionarios de gobierno.
El primer hito del cambio: “Las mujeres quieren participar”
A finales de 2012, el Gobierno abrió un gran número de convocatorias para la construcción de escuelas públicas. En ese momento, desde la administración optaron por una modalidad de contratación que realizaba una selección “aleatoria” de aquellos proveedores que cumplían con los requisitos predefinidos (para mayor información sobre las ventajas y desafíos de esta modalidad, puede consultarse este estudio). Una vez que se hicieron las adjudicaciones, los datos mostraron que un gran número arquitectas e ingenieras que se presentaron en los procesos resultaron ganadoras de muchas de las obras. Para Guzmán este hecho puso en evidencia que las mujeres participaban más cuando las condiciones de compra se tornan más igualitarias. Sin embargo, para la directora de compras nacionales ocurrió algo aún más importante: “Las mujeres tomaron confianza en el mercado público e identificaron nuevas oportunidades de negocio”. Luego de las adjudicaciones, recuerda que muchas de ellas comenzaron a ofrecerle al Estado diversos materiales: puertas, sanitarios y maderas. Incluso, se formó una asociación de mujeres en la construcción. Estos hitos visibilizaron el interés de las mujeres en el mercado de compras públicas y la necesidad de trabajar en un plan para impulsar procesos más participativos.
Los datos: la clave para tomar decisiones
El trabajo de Contrataciones Públicas de República Dominicana no fue un proceso improvisado. El empoderamiento de las mujeres en las compras públicas siempre estuvo guiado por el análisis y uso de datos que el propio del sistema de compras. Por eso, una vez que el equipo empezó a contar con información sobre los procesos, se hicieron una pregunta clave: “Dónde están las mujeres y qué le venden al Estado”. En ese momento, detectaron que su participación estaba concentrada en regiones específicas del país y decidieron ir a su encuentro para conocerlas y ver sus necesidades. “La visión del funcionario en la oficina es muy diferente de lo que sucede en el territorio. La proximidad con los distintos sectores para conocer su realidad es muy importante. Hay que poner un rostro detrás de este tipo de políticas, a los fines de disminuir la incertidumbre. Los sistemas de adquisiciones deben ser humanizados”, recuerda Guzmán.
Las normas también se convirtieron en una herramienta para fortalecer su presencia en el mercado público. República Dominicana aprobó una ley que establece que el 5% de las compras anuales de MIPyMES deben destinarse a empresas lideradas por mujeres (para un mayor contexto sobre las cuotas en los sistemas de compras públicas, puede consultarse este informe). De acuerdo a los últimos datos, el monto total asciende a más de U$S 110 millones por año. Guzmán recuerda que antes de implementar las acciones, “las mujeres se daban cuenta cerca de fin de año que aún tenían un porcentaje que no habían usado y corrían para poder aprovecharlo”.
La información que generaban los datos fue acompañada por encuestas que relevaron sus necesidades: demandaban entrenamiento técnico y asistencia para venderle al Estado. Las respuestas a las preguntas visibilizaron otras limitaciones: un bajo nivel de asociación y empresas con estructuras muy precarias. Esto les impedía aprovechar al máximo las oportunidades de las compras públicas.
De los datos a la acción: el camino a procesos más participativos
Crear mercados más inclusivos no es un camino ausente de desafíos. En el caso de la participación de las mujeres, expertos consultados por Value for Women y Open Contracting destacan la necesidad de comprender las brechas de género en la contratación pública, definir claramente qué se entiende por empresas lideradas por mujeres e incluir espacios de retroalimentación permanentes en la estrategia. En pocas palabras: no trabajar en una única dirección.
Todas estas recomendaciones marcaron la estrategia de República Dominicana. Se impulsaron reformas de normas para crear condiciones que favorecieran su participación y la creación del portal de compras ayudó a expandir su participación más allá de las regiones. Para Mariel Acevedo Aracena, empresaria del rubro de la construcción, la implementación del sistema electrónico generó más eficiencia en los procesos: “Antes del uso de la herramienta había que tener contacto con cada entidad a la que uno hacía ofertas. Era mucha la incertidumbre ofertar porque uno no conocía el monto base, no había acceso tan fácil al pliego de contrataciones y había que desplazarse para retirar en físico cada requerimiento (…). Era muy difícil. Imagínate si te querías presentar a 5/6 procesos. Era un poco trabajar a ciegas y ahí había más chance para la corrupción”.
Entre las acciones que llevaron adelante para fortalecer la presencia de las mujeres en las compras públicas, se destacan:
- Encuentros cara a cara para potenciar sus capacidades: los talleres sobre “Cómo venderle al Estado” y “Cómo presentar una oferta ganadora” se convirtieron en una guía que no sólo para vencer las barreras de los aspectos técnicos del funcionamiento del portal, sino que les dieron herramientas para entender cómo aprovechar oportunidades. Los materiales incluían información para ayudar a las mujeres a calcular los costos de su producción y vender a precios competitivos. Por medio de estas iniciativas también las capacitaron en el análisis de los procesos finalizados y los planes de compras del Estado para profesionalizar sus empresas.
- Ruedas de negocios: estos espacios conectaron a los funcionarios de las unidades de compras más grandes del país con las mujeres proveedoras. En los encuentros, las mujeres presentaban y mostraban sus productos. Además, escuchaban las necesidades de compra de las áreas. Entre otros logros, esta iniciativa creó un diálogo más fluido entre los actores del ecosistema.
- Desarrollo de indicadores: “medir para cambiar”, este fue el objetivo de la construcción de indicadores que permitieron monitorear las adjudicaciones realizadas a mujeres en los distintos rubros. Dentro de los indicadores de medición de la Presidencia de la República Dominicana se encuentra como sub-indicador el SISCOMPRAS que es un indicador que ha sido desarrollado para monitorear el cumplimiento de la Ley 340-06, su modificación y normativas vinculadas. Este indicador a su vez tiene un sub-indicador que mide que se cumpla con las cuotas de compras a Mipymes y Mipymes lideradas por mujeres establecidas en la normativa de compras y del sector.
- Creación de tableros con datos y estadísticas de género actualizadas: en la página de la Dirección General de Compras comenzaron a publicarse los datos sobre los montos y los contratos otorgados a empresas de mujeres. Esta información también fue acompañada por estadísticas generales del sistema.
- Listado exclusivo de proveedoras: el área nacional de compras elaboró una lista de todas las empresas proveedoras del Estado lideradas por mujeres. El registro fue compartido a las unidades de todo el país para que pudieran conocer sus productos y las invitaran a participar de los procesos.
- Creación de una unidad de fomento: permitió identificar instituciones (escuelas, oficinas, hospitales, etc.) en territorios específicos y entender qué bienes y servicios necesitan para promover compras regionalizadas a las pequeñas y medianas empresas. El área también se encarga de realizar estudios y analizar la información del sistema de compras para hacer más eficiente el funcionamiento del mercado público.
Entre las actividades organizadas por el área de compras, las mujeres tienen una visión muy positiva de los talleres. “A veces uno siente ciertas limitaciones y las capacitaciones me ayudaron a entender que hay oportunidades para todos”, dice Antonia Castro, dueña de una empresa de elementos de limpieza. Para esta proveedora, que fundó su empresa hace menos de dos años, las capacitaciones “son los cimientos para emprender cualquier negocio”.
El estándar de datos: apertura, transparencia y mayor calidad de la información
La calidad y apertura de los datos de las compras públicas ayuda a los gobiernos y a distintos actores de la sociedad civil a tomar mejores decisiones. También permite monitorear los procesos, construir indicadores y transparentar cómo se gasta el dinero público. Por eso, en abril de de este año Contrataciones Públicas comenzó a publicar datos del sistema de compras siguiendo el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS por sus siglas en inglés). La implementación puso a disposición de las personas la información de todos los procesos desde el lanzamiento del portal electrónico. Actualmente, el conjunto de datos contiene la información de más de 152.000 contratos con un período de actualización trimestral.
Si bien el estándar no incluye los datos detallados de los proveedores por defecto, su flexibilidad le permitió al equipo del área de compras crear una extensión especial para evaluar y medir el progreso de la adjudicación de contratos en los distintos rubros y unidades.
Algunos resultados: cifras y cambios en el ecosistema de compras
El enfoque global, orientado a grupos específicos y con acciones sostenidas en el tiempo logró incrementar la cantidad de contratos a proveedoras. Mientras que en 2013 el número ascendía a 9.700, en 2019 la cifra se incrementó a 23.000, lo que equivale a un aumento de más del 130%. Por otro lado, de acuerdo a los datos de 2019, casi el 30% de las compras y las contrataciones públicas son adjudicadas a mujeres.
En términos generales, los montos anuales de los contratos otorgados a mujeres tuvieron algunas fluctuaciones entre 2013 y 2019. En 2013 y 2014 se adjudicaron U$S 270 y U$S 234 millones a negocios liderados por mujeres. Según Contrataciones Públicas, el alto valor de las cifras está relacionado con las medidas que se tomaron desde el área, pero también por la introducción de la modalidad de sorteo de obras (para mayor información sobre las ventajas y desafíos de esta modalidad, puede consultarse este estudio). Los montos adjudicados descendieron hasta 2017. Sin embargo, el desarrollo del portal de contrataciones en ese mismo año y las acciones llevadas adelante volvieron a impactar positivamente a partir de 2018. Ese año el aumento en el volumen de los montos de los contratos fue de más del 100% en relación con el año anterior.
En República Dominicana, el 50% de las empresas de mujeres son MIPyMES. Teniendo en cuenta este porcentaje, otro de los efectos positivos de las acciones de Contrataciones Públicas es un incremento sostenido en el volumen de los montos otorgados a estos negocios en los contratos menores. Entre 2013 y 2018, por ejemplo, el aumento en los importes supera el 600%.
Diversificación de los rubros
La estrategia también generó cambios en los rubros de negocios a los que se dedican las mujeres. En 2015, casi un 40% de sus empresas estaban relacionadas a la construcción. Las actividades de consultoría, textiles, alimentos y artículos de limpieza, completaban el listado de las 5 categorías con más empresas de mujeres. Cinco años después, los negocios de mujeres se diversificaron. La última encuesta realizada por el área de compras muestra que las empresas de capacitación, consultoría y publicidad lideran el ranking. La construcción continúa como el segundo rubro más importante y la venta de alimentos fue desplazada por empresas relacionadas con la venta de suministros de oficina.
Hacia mercados más inclusivos: algunos desafíos y próximos pasos
Incluir y fortalecer la participación de distintos actores en las compras públicas es un proceso largo, con avances y desafíos. Uno de los más importantes en República Dominicana es la creación de mayores niveles de asociación entre las mujeres empresarias. “La mayoría tienen MIPyMES de hasta 10 trabajadores. Esto hace que su capacidad operativa y financiera sea muy limitada. Necesitan asociarse y nosotros brindarles un acompañamiento en los primeros procesos para que puedan ser más ambiciosas, más allá de ese boom que tuvieron en los sorteos de obras”, explica Guzmán. Antonia Castro cree que el sistema también necesita darle oportunidades más grandes a empresas chicas, ya que en algunos casos aún sienten limitaciones en los procesos por ser mujeres.
Para Mariel Acevedo Aracena, aún falta que más instituciones cumplan con el 20% de adjudicaciones a mujeres. Para la proveedora, también es necesario fortalecer el rol de Contrataciones Públicas: “Como son una dirección, solo pueden recomendar buenas prácticas y si un oferente denuncia una irregularidad, cuando se genera el fallo ya es tarde (…) Se necesita una ampliación de su estructura porque no dan a basto”. La empresaria del rubro de la construcción destaca otro desafío: producir nuevas normas para aumentar la eficiencia del proceso. Acevedo Aracena menciona el caso de las denominadas “visitas de campo” que debe realizar el rubro de la construcción antes de ofertar. Especifica que muchas veces los plazos en los que pueden realizarse son muy cortos y como deben desplazarse hacia los lugares tienen menos tiempo para preparar las ofertas.
Los cambios en la percepción de la corrupción a lo largo del tiempo muestran que la estrategia de Contrataciones Públicas logró una mayor confianza sobre el sistema, pero también pone en evidencia que aún queda camino por recorrer. Por ejemplo: en 2015 un 63% de las mujeres opinaba que la corrupción en las compras públicas había aumentado. En 2020, ese número descendió 20 puntos porcentuales, alcanzando un 43%. Si bien la disminución es importante, la mirada negativa sobre los procesos de compra continúa siendo alta.
La crisis sanitaria por el COVID-19 creó nuevos retos para Contrataciones Públicas y mostró que aún se necesitan mayores acciones para atacar la corrupción. Por los llamados a las contrataciones de emergencia, aumentaron las demandas de una mayor transparencia en los procesos. Actores de la sociedad civil exigieron la publicación más rápida de los nombres de los adjudicatarios, los precios unitarios que se pagan por los productos y las etapas intermedias entre la apertura y el otorgamiento del contrato a las empresas. Por otro lado, este tipo de compras puso en evidencia los altos precios que los proveedores ponían a sus productos y la imposibilidad de entrega rápida por la demanda del mercado internacional. Como consecuencia de estos puntos, Contrataciones Públicas elaboró una guía general para las compras de emergencia y se dictaron normas para incrementar el control de estos procesos. Se fijó, por ejemplo, un listado de productos específicos para los cuales se podía llamar a compras de emergencia, limitando así su uso por otro motivos. El valor de los datos abiertos de contrataciones adquiere mayor relevancia en estos contextos. No solo para monitorear los procesos de emergencia, sino para actuar de manera rápida frente a posibles casos de corrupción. La publicación de la información utilizando el Estándar de Datos es una valiosa herramienta para producir respuestas gubernamentales eficientes que resuelvan posibles conflictos en momentos en donde se requieren acciones rápidas.
A futuro, es fundamental desarrollar talleres que promuevan la reutilización de los datos abiertos por parte de los proveedores, de las unidades de compra y de organizaciones de la sociedad civil. La capacitación y detección de grupos de usuarios es indispensable para crear nuevas demandas de información que empujen a una mayor transparencia y eficiencia del sistema a través procesos de monitoreo ciudadano y gubernamental. En relación al catálogo de datos abiertos publicados, es importante aumentar el volumen de los datos publicados, el nivel desagregación y agilizar los plazos de actualización de los datasets. Estas medidas mejorarán la calidad de los datos, de las decisiones que se tomen y permitirán crean nuevas oportunidades de análisis.
Recientemente República Dominicana eligió autoridades para su gobierno nacional. La agenda de la próxima gestión evidencia un enfoque en transparencia y lucha contra la corrupción. El área de compras públicas, cuyo cargo será ocupado por el director del capítulo de Transparencia Internacional en ese país, es un pilar central en este proceso.
Teniendo en cuenta que más del 30% del presupuesto nacional se destina a las contrataciones y la necesidad de una revitalización de la economía, una mayor apertura y la publicidad son dos factores fundamentales en términos de integridad pública y uso más eficiente de los recursos. Un enfoque global y la inclusión de todos los sectores sociales fortalece estos procesos, guiando el camino hacia sociedades más justas y más igualitarias para todos.
