¿Cómo se crea una red ciudadana para combatir la corrupción? Pregúntale a un equipo revolucionario en Ucrania
Mapa comunitario de Ucrania. Las caricaturas en el mapa representan a activistas reales de DOZORRO y sus mejores casos.
En tres años, la comunidad DOZORRO ha dejado al descubierto irregularidades en más de 30 mil licitaciones, por un valor estimado de USD 4000 millones. Más de 100 mil personas utilizan su sistema de monitoreo de contrataciones todos los meses y se han resuelto irregularidades en el 14 % de los casos.
En 2016, cuando el sistema de contratación electrónica Prozorro se puso en marcha en Ucrania, el monitoreo de las contrataciones públicas por parte de la sociedad civil era algo que ya se venía haciendo. Contábamos con destacados “gurús” del tema, como los periodistas de investigación de NashiGroshi y el Centro de Acción contra la Corrupción, con su proyecto ukr.aw. Varias organizaciones de la sociedad civil (OSC) de todo el país monitoreaban periódicamente los contratos estatales y revisaban los avisos sobre licitaciones que se publicaban en el portal gubernamental. Estos son algunos de los excelentes resultados que se consiguieron: se presentaron cargos penales, se cancelaron contratos, se incluyeron empresas en listas negras y otras prohibiciones, se dictaron sanciones administrativas contra entidades contratantes y se aplicaron multas a encargados de contrataciones.
Sin embargo, con la creación del sistema de contratación electrónica ProZorro – que publicó una enorme cantidad de nuevos datos sobre cuestiones tan diversas como la cantidad de oferentes en las licitaciones o los números de teléfono de los funcionarios responsables de las contrataciones – en la organización contra la corrupción Transparencia Internacional Ucrania nos propusimos conseguir resultados aún mejores. Deseábamos que el monitoreo de las contrataciones pudiera realizarse en todos lados y que tuviera gran aceptación, además de ser más eficiente y preciso, y más fácil de usar.
Comenzamos con una sencilla prueba piloto de monitoreo de contrataciones en la que participaron seis OSC que ya habían estado trabajando en ese ámbito. Para nosotros era muy importante comprender la totalidad del proceso y el enfoque “antiguo”, para identificar de qué forma podíamos mejorar la situación. Luego de tres meses, recibimos los primeros informes de las OSC. Algunas pudieron monitorear 50 procesos de contratación; otras 2000. ¿A qué se debió la diferencia? ¿Por qué observamos resultados tan diversos de OSC cuyos niveles de experiencia eran similares y que contaban con los mismos recursos humanos y económicos?
La respuesta era clara: las organizaciones comprenden e implementan “el monitoreo de contrataciones” de maneras distintas. En algunos casos, el monitoreo consistía en un análisis cuidadoso de los contratos, seguido de la denuncia de irregularidades a las autoridades judiciales o de contralor. En otros, la diferencia se debía a la cantidad de licitaciones “revisadas” en el portal de contrataciones, independientemente de que con posterioridad se investigaran o no. En ningún caso había registros detallados de las licitaciones monitoreadas ni de las irregularidades detectadas, etc.
Por esa época, había un gran problema en Ucrania con el monitoreo de contrataciones que realizaba el gobierno. No se divulgaban estadísticas detalladas sobre los tipos de infracciones, las licitaciones a las que se daba seguimiento ni el desempeño de las entidades contratantes. En síntesis, no existía ningún tipo de rendición de cuentas. Esto generaba enormes riesgos de corrupción, ya que el sistema de monitoreo podía manipularse fácilmente para influir en la decisión sobrea quiénes se monitoreaba y a quiénes no, y también en los resultados.
Sin dudas, debíamos establecer un estándar más riguroso para realizar el monitoreo de contrataciones y para informar al respecto. El motivo para elegir determinados procedimientos de monitoreo debía ser transparente, al igual que las irregularidades que se detectaran, las comunicaciones que se mantuvieran con las autoridades respectivas y los resultados finales. Consideramos que el monitoreo debía realizarse con rendición de cuentas y deseábamos que esto cambiara a nivel nacional.
¿Pero cómo podíamos hacerlo cuando no existía una adecuada coordinación entre las OSC y, a veces, estas competían entre sí? No teníamos pruebas del impacto que tenía el monitoreo de las OSC y “competíamos” con una “maquinaria estatal” conformada por más de 200 personas del Servicio de Auditoría Estatal, cuya función exclusiva era controlar que se cumpliera con los requisitos de contratación en todo el país, desde antes que estas se aprobaran.
Decidimos estandarizar el proceso de monitoreo de las contrataciones, elaborar un sistema de gestión de monitoreo para las OSC y crear una comunidad de OSC que persiguiera un objetivo en común. Si consideramos los resultados actuales, podemos decir que logramos este objetivo y hemos extraído muchas enseñanzas para compartir con la comunidad global.
A continuación presentamos un resumen de lo que fue nuestro “recorrido” en Ucrania para lograr un sistema de monitoreo de contrataciones con rendición de cuentas.
Desarrollo de una infraestructura de monitoreo basada en datos sobre contrataciones abiertas extraídos de ProZorro
Tuvimos la fortuna de poder contar con una gran cantidad de datos abiertos que cubrían desde la planificación hasta la ejecución de contratos. La comunidad cívica tecnológica, que ya estaba consolidada en el país, no perdió tiempo y desarrolló una gama de herramientas con distintos fines. Contamos con herramientas de inteligencia de negocios integrales y disponibles para el público, sistemas de puntuación, módulos de alerta, mapas para el seguimiento de proyectos de construcción, sistemas para el seguimiento de modificaciones y ejecución de contratos, aplicaciones para buscar a los oferentes que hayan recibido más adjudicaciones para determinados bienes, herramientas para hacer un seguimiento de los pagos o herramientas universales en las que confluyen varios conjuntos de datos (como registros comerciales, decisiones judiciales, registros de licencias, etc.) en un único lugar.
Diseño del sistema de gestión de monitoreo de contrataciones de las OSC
Evidentemente, con una infraestructura tan enorme, era imposible seguir realizando prácticas de monitoreo de rutina visitando los portales de avisos sobre licitaciones y buscando irregularidades. Diseñamos una plataforma en la que las OSC podían consultar las licitaciones más riesgosas señaladas por la metodología de alertas con inteligencia artificial (más detalles al respecto abajo) y licitaciones con opiniones y comentarios de empresas (ya que el sector privado es uno de los grupos de vigilancia más efectivos).
Con esa lista, las OSC podían seleccionar de inmediato el procedimiento para su monitoreo y registrar un caso en la misma plataforma. Al registrar un caso, la OSC elige un tipo de infracción a partir de catálogos estandarizados que fueron elaborados por expertos en contrataciones en colaboración con autoridades estatales. Si se monitoreaba el procedimiento pero no se encontraban infracciones, la OSC informaba esa situación.
El siguiente paso era exigir que se cumplieran las normas correspondientes. Generalmente, la OSC llama a la entidad contratante responsable, le envía mensajes de correo electrónico y, si eso no funciona, remite la irregularidad a las entidades de control y aplicación. Cada paso que da una OSC debe registrarse en el sistema. Se trate de una llamada telefónica, de un mensaje por correo electrónico o de una carta, contamos con toda esa evidencia escaneada en el portal. Sabemos en qué momento las OSC acudieron a qué autoridad y qué les solicitaron en cada caso. Y cuando se recibe una respuesta, también debe cargarse en la plataforma. Cada paso está estandarizado.
Nuestra intención fue recabar pruebas sobre el monitoreo y ver cuáles irregularidades son las más habituales, qué entidades de ejecución y de control e ignoran las solicitudes de las OSC y qué resultados se obtienen con cada proceso de contratación al que se da seguimiento. Además, esto hacía que políticos y entidades de contratación no pudieran alegar que las OSC se estaban “quedando con las subvenciones sin hacer nada”, ya que todos los resultados de su trabajo son públicos y cualquier persona puede verificarlos.
Elaboración de un perfil público de OSC
El sistema de gestión del monitoreo resultó útil. Comenzamos a obtener resultados y, afortunadamente, pudimos hacer un seguimiento de cada caso. Sin embargo, deseábamos ayudar a las OSC a promoverse, a construir su imagen, y manifestarles públicamente nuestro apoyo. Elaboramos un “perfil” público para cada OSC, que incluyó todos sus indicadores clave de desempeño, logros y actividades en los medios.
Cualquier representante de una empresa o ciudadano puede abrir la página comunitaria de la plataforma y consultar la lista de todas las OSC que monitorean contrataciones utilizando nuestra metodología. Se puede consultar el nombre y el estado de una organización, la región y los sectores en los que opera, el perfil de Facebook de los analistas de contrataciones, el sitio web, la información de contacto, los vínculos a todos sus blogs e investigaciones, el número y valor de las licitaciones a las que se daba seguimiento, la cantidad de irregularidades detectadas y en cuáles se aplicaron medidas, y la cantidad de “logros” y “pérdidas” cuando la organización logró solucionar las irregularidades o desistió de hacerlo. Esto ayuda a las personas (incluidos los donantes) a comparar distintas OSC y decidir a cuál de ellas acudir si hubiera un problema con la ejecución de una licitación o contrato en su ciudad.
Formación de una comunidad: festivales y entretenimiento educativo
Contábamos con los datos y las herramientas, un proceso de monitoreo y un sistema de gestión muy bien diseñados, pero ¿cómo podíamos motivar a las OSC a utilizarlos? La solución era generar una comunidad que se uniera en torno a un objetivo común: asegurar normas igualitarias para todas las partes interesadas en el sistema de contratación pública, así como la mejor relación precio-calidad posible.
En septiembre de 2017 organizamos el primer Festival DOZORRO e invitamos a organizaciones, periodistas y activistas miembros de nuestra red afianzada. Fueron dos días productivos con oportunidades de vinculación, educación a través de iniciativas de entretenimiento, concursos sobre licitaciones y actividades para fortalecer el trabajo en equipo. Más de 150 personas se unieron de inmediato al grupo cerrado de la comunidad en Facebook y comenzaron a interactuar todos los días para solucionar problemas complejos, preparar materiales para investigación y para los medios o, simplemente, hablar sobre cómo estaban saliendo las cosas. Desde entonces, hemos organizado tres Festivales DOZORRO. Ese acontecimiento es el más esperado dentro de la comunidad de la sociedad civil ucraniana relacionada con las contrataciones.
Ludificación para incentivar el monitoreo
Para interactuar con la comunidad, establecimos un proceso lúdico en nuestra plataforma de monitoreo de contrataciones. Por cada licitación monitoreada, nota de seguimiento o resultado satisfactorio, la OSC pertinente recibe una determinada cantidad de Monedas DOZORRO, que pueden canjearse por suscripciones a revistas profesionales sobre contratación, la participación en determinadas conferencias, camisetas u otros artículos. Cada organización determina los logros, como “mejor analista”, “mejor denunciante” o “mejor defensor de la verdad”. En cada Festival DOZORRO presentamos premios y logros especiales según los resultados conseguidos con las acciones de monitoreo de ese año.
Imprimimos remeras con estampados divertidos y fabricamos otros artículos como muñequeras, tazas, medias y gorras, que fueron recibidas muy positivamente por la comunidad. Preparamos decenas de historias para difundir en los medios sobre miembros de la comunidad a fin de darles mayor visibilidad pública y dar a conocer sus logros. También llevamos adelante sesiones de capacitación y seminarios web para satisfacer la demanda de conocimientos expresada por la comunidad (por ejemplo, sobre monitoreo de contrataciones en materia de atención de la salud, aspectos específicos de la construcción o trabajo con datos).
Incidencia: Todos para uno y uno para todos
A medida que la comunidad crecía, aumentó el poder de nuestra acción colectiva. Unidas, más de 25 organizaciones y más de 150 personas conversaron abiertamente sobre irregularidades y otras cuestiones.
Muy pronto, conseguimos los primeros resultados. El Servicio de Auditoría Estatal de Ucrania, responsable del monitoreo de las contrataciones del lado del gobierno, nunca se había mostrado abierto ni receptivo a la sociedad. Sin embargo, no tuvo más opción que cooperar con la comunidad DOZORRO. Por primera vez en la historia del Servicio de Auditoría Estatal pudimos organizar mesas redondas públicas en las que participaron directivos de esa entidad y debatir abiertamente sobre los problemas que observábamos; pronto cambió la manera en que se realizaba el monitoreo oficial.
En colaboración con el Ministerio de Economía y el Servicio de Auditoría Estatal, y con la iniciativa de la comunidad DOZORRO, pudimos hacer que se rindieran cuentas sobre el monitoreo gubernamental. Ahora, dicho monitoreo utiliza el mismo enfoque que DOZORRO, a saber: cuando se hacen auditorías de licitaciones debido al riesgo, cada acción se registra en el sistema en línea y se pone a disposición del público en el portal de contrataciones y en la interfaz de programación de aplicaciones (API, por sus siglas en inglés) como datos. Por último, vimos los resultados reales del monitoreo: antes, los encargados de monitorear las contrataciones gubernamentales revisaban menos de 3 mil licitaciones por año con cerca de 200 empleados. Gracias a los cambios en la metodología y a la constante presión de la sociedad civil, en 2019 esta cantidad se triplicó y se llegaron a monitorear casi 9 mil casos por año.
Uso de la innovación: Alertas con inteligencia artificial
El Servicio de Auditoría Estatal comenzó a utilizar alertas y un nuevo sistema de gestión de monitoreo en ProZorro, cuya prueba piloto y promoción estuvieron a cargo de la comunidad DOZORRO. Sin embargo, el enfoque no resultaba muy adecuado para la sociedad civil, ya que esta trabaja con mucha más flexibilidad que las autoridades estatales. Mientras el sistema estatal se concentraba en el cumplimiento y no podía usar fuentes de datos externas, a nosotros nos interesaba utilizar los comentarios y opiniones de las empresas y de las OSC, datos sobre beneficiarios finales de las empresas, listas negras comerciales y otra información. En función de esto, el equipo de DOZORRO se propuso mejorar la metodología de alertas.
Decidimos aplicar a nuestro proyecto el aprendizaje automático (machine learning). ¿Por qué no conectar el trabajo realizado por nuestras 25 OSC con algoritmos automáticos? El primer paso fue crear un equipo experto con participantes de la comunidad DOZORRO, quienes se ofrecieron voluntariamente para entrenar al modelo. No les pedimos que pensaran los algoritmos que podían aplicarse, sino que seleccionamos un conjunto de licitaciones con distintos indicadores de riesgos e intentamos crear una muestra representativa. A partir de este conjunto, formamos pares de licitaciones. Luego, mostramos esos pares a nuestros expertos y les pedimos que decidieran qué licitaciones dentro de cada par ameritaban una investigación más profunda. Para hacer el proceso más interactivo, desarrollamos una interfaz de usuario en la que los analistas debían deslizar horizontalmente las licitaciones que percibían como más corruptas. La denominamos Tinder de DOZORRO (o el Tinder de las Licitaciones [Tinder for Tender]): también aquí eliges a tu “preferido/a”, pero en el mundo de las contrataciones.
Sus respuestas fueron la base para el entrenamiento inicial del machine learning. En otras palabras, le pedimos a la máquina que identificara automáticamente patrones que luego nuestro grupo experto utilizaron para dar prioridad a distintas combinaciones de indicadores de riesgo, a través del trabajo de “inteligencia colectiva”.
Este enfoque arrojó mejoras significativas en la identificación de oferentes con alto riesgo, en especial, los casos de colusión.
El entrenamiento inicial, que se basó en la priorización de los pares realizada por expertos, fue un buen comienzo. Sin embargo, para poder lograr una mejora sostenible del sistema, se necesitaba otra solución. En la actualidad, el equipo de DOZORRO está modificando el modelo para que tenga en cuenta los hallazgos concretos de los activistas, registrados en el sistema.
En el momento en que un activista registre en el sistema una conducta indebida, el sistema de inteligencia artifical reevaluará su modelo y volverá a calcular la importancia de los indicadores de riesgo a fin de mejorar la precisión del proceso de identificación de nuevas licitaciones riesgosas.
Colaboración con las autoridades y las entidades contratantes
Los monitoreos que realizamos no fueron antojadizos, sino que tuvieron por objeto detectar casos de corrupción y revelar escándalos. Nuestro objetivo era asegurar normas justas para todas las partes interesadas en el sistema de contratación pública y conseguir la mejor relación precio-calidad. Y obviamente para eso era necesario que trabajáramos en conjunto con las autoridades.
Sin embargo, para lograr una buena colaboración debíamos proponer que nuestras actividades tuvieran un valor agregado. Habilitamos un paquete de propuestas: infraestructura de monitoreo, un sistema para recibir comentarios y opiniones, un centro de capacitación y un centro de desarrollo para el monitoreo. ¿Cómo resultó esta combinación?
- Herramienta de monitoreo: Es difícil gestionar las contrataciones de la ciudad cuando deben controlarse 500 empresas municipales. Todos los días hay que lidiar con la gestión operativa, la gestión de riesgos, la ejecución de los contratos, el manejo de las relaciones con los proveedores y muchas otras tareas. Para que sea más fácil, desarrollamos una herramienta de inteligencia de negocios para hacer un seguimiento de algunos indicadores clave para las contrataciones de la ciudad (como alertas diarias/semanales/mensuales, modificaciones en los contratos, competencia, quejas, etc.). Eso ayudó a establecer un monitoreo diario adecuado. Sin más papeles ni informes en planillas de Excel. Basta abrir la herramienta de inteligencia de negocios y se puede consultar un informe instantáneo, actualizado al día de la fecha.
- Sistema para recibir comentarios y opiniones: Todos los días empresas y ciudadanía proporcionaban comentarios y opiniones respecto a las licitaciones y sobre si todos los aspectos les parecían razonables y eficientes. Si señalaban prácticas buenas o malas, era muy difícil hacer un seguimiento de las opiniones y comentarios sobre miles de licitaciones de cientos de entidades. Preparamos cuentas para las autoridades las que podían hacer un rastreo de todos los comentarios y opiniones sobre las entidades de interés (por ejemplo, todas las empresas municipales gestionadas por la ciudad o instituciones de atención de la salud, etc.). Además, podían reaccionar en forma instantánea a esos comentarios y opiniones y establecer vínculos de confianza con los ciudadanos y las empresas.
3. Centro de capacitación y desarrollo para el monitoreo: Al contar con una red tan grande de OSC en toda Ucrania, decidimos trabajar con ellas no solo para monitorear las licitaciones, sino también para capacitar a las entidades contratantes, empresas y ciudadanos sobre cómo preparar licitaciones, presentar ofertas, monitorear contratos o trabajar con infraestructura analítica. En el lapso de dos años, nuestra comunidad ofreció cientos de sesiones de capacitación para decenas de miles de partes interesadas.
Recibimos gran cantidad de solicitudes y más de 50 municipios y grandes organizaciones que gestionan varias entidades contratantes solicitaron esta funcionalidad y se convirtieron en usuarios activos de las herramientas DOZORRO. Muchos de ellos también se asociaron con OSC para capacitar a sus encargados de contrataciones y unidades de auditoría sobre cómo monitorear contratos. Los municipios consideran que este enfoque los ayuda a mejorar la gestión de las contrataciones.
Participación de los ciudadanos: La fuerza especial de DOZORRO
La comunidad ha crecido y es muy diversa: incluye organizaciones de la sociedad civil, periodistas, empresas, municipios y entidades contratantes, y hasta organismos de control y aplicación. Deseábamos atraer más ciudadanos al proceso de monitoreo y compartirles nuevas oportunidades de participación. Este proceso fue muy difícil, y fue necesario encontrar una forma en que el proceso de contratación resultara sencillo y comprensible para todas las audiencias.
Decidimos visitar distintas ciudades y concentrarnos en nuestro trabajo: comprender los problemas de las ciudades, identificar algunos escándalos relacionados con licitaciones y detectar oportunidades para mejorar el proceso. Afortunadamente, contábamos con OSC socias en todo el país, que actuaron como “intermediarias” entre los ciudadanos y un proceso de contratación complejo y aburrido. Si los ciudadanos enfrentan problemas relacionados con las contrataciones, siempre tienen la posibilidad de compartirlos con las OSC de su región. Y es fácil encontrar un punto de contacto ya que todas las OSC tienen un perfil público en la plataforma de DOZORRO.
Nuestra primera visita a la ciudad de Poltava (de aproximadamente 300 mil habitantes) fue muy provechosa. Preparamos un mapa de reparaciones escolares en la ciudad y una guía para mostrarles a los padres cómo podían hacer un seguimiento de las obras de renovación en sus escuelas. Esto es un verdadero desafío en Ucrania, ya que es habitual que los padres paguen bienes, trabajos y servicios que ya están cubiertos por el presupuesto municipal.
Detectamos algunos otros problemas en las contrataciones para universidades o para la construcción de caminos y pasamos todo el día conversando con los ciudadanos, repartiendo folletos con pautas sencillas, ofreciendo talleres, dando entrevistas a los medios de comunicación y visitando estaciones de radio.
La visita fue positiva y la cantidad de usuarios de Poltava en la plataforma prácticamente se triplicó y pasó de 700 a 2 mil usuarios por mes.
Sensibilización: Periodismo lúdico
Trabajamos con los medios de comunicación y con los periodistas desde siempre. Hemos ofrecido numerosas sesiones de capacitación sobre cómo utilizar las herramientas de monitoreo, el portal de DOZORRO, cómo escribir sobre contrataciones, etc.
Fue positivo vincular a periodistas regionales con miembros de OSC de la comunidad de DOZORRO, que a menudo contaban a los periodistas sobre algunos escándalos y estos los compartían a través de sus plataformas. Sin embargo, deseábamos encontrar enfoques más creativos con respecto al periodismo relacionado con las contrataciones.
Una idea que se nos ocurrió fue realizar un sprint contra la corrupción. El equipo de DOZORRO trabajó con la Agencia para el Desarrollo del Periodismo Local, organismo sin fines de lucro, para hacer que el trabajo periodístico relacionado con las contrataciones fuera más entretenido y despertara más interés. Establecieron un sprintperiódico: cada periodista debía preparar alguna historia relacionada con las contrataciones de su ciudad. En la primera semana se trató el tema de las autoridades locales; en la segunda, el paisajismo en la ciudad; y luego, la educación y la atención en salud. Los periodistas pueden comunicarse con expertos de DOZORRO si necesitan asesoramiento o indicaciones. Por cada historia recibían monedas. Podían ganarse nuevas monedas por cada visualización adicional, derivación, investigación oficial, reacción de las autoridades, etc. Los ganadores reciben premios económicos y acceso a mentorías.
Como resultado del sprint, los periodistas produjeron 28 historias sobre 8 ciudades de Ucrania. Hasta el momento ya se han realizado 2 ediciones y está previsto seguir con la iniciativa, que cada vez despierta más interés.
Conclusiones
Nuestro recorrido para promover el monitoreo por parte de la sociedad civil en Ucrania estuvo plagado de emociones y desafíos. Probamos muchos enfoques distintos; algunos tuvieron resultados positivos; otros no. Tuvimos la suerte de contar con el apoyo de OCP, Luminate, EBRD, USAID, UKaid y otros donantes. En todo momento, compartimos los resultados financieros con la comunidad y, a menudo, organizamos actividades de recaudación de fondos para esta.
Hoy contamos con más de 20 OSC que trabajan activamente en el monitoreo de contrataciones, más de 40 municipios que gestionan sus procesos de contratación con herramientas DOZORRO, 2,3 millones de personas que han visitado la plataforma DOZORRO y más de 100 000 que la utilizan todos los meses. Más de 7000 personas usan con regularidad las complejas herramientas de inteligencia de negocios. El valor de nuestro enfoque —sobre monitoreo con rendición de cuentas— radica en la disponibilidad de datos sobre cada acción que realiza una OSC. En pocos segundos cualquiera puede ver que en el curso de tres años las OSC registraron irregularidades en más de 30 mil 014 licitaciones, con un valor estimado de USD 4 mil millones. Ayudaron a subsanar las irregularidades en 4 mil 215 licitaciones con un valor estimado de USD 500 millones. En 19 mil 574 licitaciones por un valor de alrededor de USD 3000 millones iniciaron auditorías oficiales, investigaciones u otras medidas. No sabemos si al final conseguirán resultados finales esperados, pero la tasa de solución real es del 14 %, las reformas en las normas de monitoreo a nivel nacional y el que las entidades contratantes hayan entendido que el público las observa, ya representan un gran logro.
Para obtener más información, puedes leer la historia de DOZORRO o consultar la presentación de diapositivas para ver de qué manera se desarrolló DOZORRO y qué desafíos enfrentamos.
