Inteligencia colectiva: en Ecuador la emergencia de compras públicas se volvió en oportunidad para la transparencia

Antes de que el COVID-19 azotara a Ecuador con fuerza, la agencia nacional de contrataciones públicas se encontraba trabajando junto a un grupo de organizaciones de la sociedad civil para acelerar la apertura de los datos de las compras y permitir el escrutinio público. La pandemia y el programa Lift fueron los dos grandes catalizadores del cambio: impulsaron un proceso de sinergia colectiva innovador para que la estrategia pasara de la teoría a la práctica, reformando el sistema de compras en momentos en los que los reclamos por una mayor transparencia de los procesos se multiplicaban en toda latinoamérica.

Fue una decisión interna que tuvo que tomarse de manera rápida y con un equipo que se debatía entre argumentos a favor y en contra para abrir las compras de emergencia. Quienes dudaban, decían que el portal se transformaría en un bumerán para el Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) de Ecuador: “Sabíamos del impacto que iba a causar”, recuerdan. Los que empujaban por la publicación, sin embargo, mostraban la necesidad de sumar más miradas a los datos de compras públicas: “Estamos perdiendo el control y lo mejor es generar un control ciudadano inmediato”. Frente a esta disyuntiva se vio el SERCOP cuando tuvo que tomar la decisión de abrir los datos de los procesos de emergencia de la pandemia del COVID-19. Y la balanza se inclinó rápidamente por transparentar las compras públicas.

Cuando la pandemia golpeó a Ecuador, las contrataciones directas comenzaron a multiplicarse en días. Insumos médicos, elementos de protección para el personal sanitario y productos de limpieza tenían que ser adquiridos en un abrir y cerrar de ojos para atender a centros de salud que se desbordaban con el ingreso de nuevos pacientes. Sin embargo, Ecuador reaccionó rápidamente y puso los procesos al control de su ciudadanía y de las entidades que controlaban al gobierno, como la Contraloría General del Estado.

En Ecuador la corrupción y la falta de transparencia en el sistema de contratación pública habían derivado en compras deficientes, particularmente en el sector salud. A pesar de esto, un grupo de actores de gobierno y de sociedad civil que ya habían detectado estos retos, iniciaron un trabajo colectivo por medio de la agenda del gobierno abierto y el programa Lift, para acelerar la innovación en la apertura del proceso de contratación y hacer más eficiente la entrega de bienes y servicios públicos.

Durante la crisis sanitaria, la combinación de esta voluntad política de apertura y del trabajo en colaboración a través de la implementación de una estrategia de contrataciones abiertas, transformaron los riesgos en condiciones de oportunidad para acelerar y promover una mayor transparencia de los procesos y entregar los datos a quienes ayudarían a monitorearlos: los ciudadanos.

De este modo, a menos de un mes de que la OMS declarara al Coronavirus pandemia, SERCOP lanzó una plataforma que reunió en un solo lugar toda la información de los procedimientos de emergencia de los organismos del Ejecutivo nacional y los municipios. En mayo, la herramienta ya contaba con más de 2.533 contrataciones abiertas de 573 entidades. Hoy, la cantidad de contratos supera 3 veces la cifra inicial: el sitio reúne 8.299 procedimientos por un monto que asciende a 247 millones de dólares. 

Las resoluciones, la información sobre los proveedores adjudicados y el dinero destinado a cada uno de los procedimientos fueron elementos fundamentales para que periodistas, activistas y las instituciones que miraban los gastos del gobierno comenzaran a realizar análisis que. Mauricio Alarcón- Salvador, director ejecutivo de Fundación Ciudadano y Desarrollo, explicó que por lo menos se abrieron más de 50 casos judiciales derivados de los procesos de compras durante la pandemia. El monitoreo también permitió a las organizaciones de la sociedad civil crear un observatorio que comenzó a emitir recomendaciones para hacer más eficientes los procesos de compras. 

Luego de la primera versión de la plataforma, SERCOP incorporó distintas visualizaciones que convirtieron a la herramienta en un “tablero de control ciudadano” en tiempo real de lo que sucede a nivel de las compras de emergencia. Esta iniciativa de apertura aceleró otros procesos en curso en materia de transparencia de compras del Estado, por ejemplo un nuevo portal de compras de ínfima cuantía. Próximamente SERCOP abrirá los datos históricos de todos los procesos y lanzará un sistema unificado de compra de medicamentos para todo el sistema de salud pública.

El programa Lift: acelerando la apertura de datos y la colaboración para mejorar el sistema de compras públicas 

Integrado por una coalición entre la sociedad civil y el gobierno, en 2019 el equipo de Ecuador fue seleccionado para el programa Lift, la iniciativa de Open Contracting Partnership para ayudar a reformadores e innovadores sociales a promover impulsar cambios sistémicos a través de procesos de contratación más efectivos y justos a través de ecosistemas de adquisiciones más abiertos, transparentes y receptivos. Esta colaboración entre las ONG y SERCOP había comenzado con el proceso de co-creación del primer plan de acción nacional en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto. 

Como parte de Lift, esta alianza buscó mejorar la calidad de la infraestructura, la prestación de servicios públicos y el suministro de medicamentos mediante el aumento de la transparencia y la supervisión social del proceso de adquisición. Para ello, además de la apertura de los datos de las compras públicas bajo el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas (OCDS en inglés), las organizaciones de la sociedad civil se propusieron desarrollar un observatorio de datos de contrataciones; una iniciativa que ya está activa. 

«El trabajo de co-creación y gestión del cambio del programa Lift le dio al equipo de Ecuador un norte claro en materia de apertura de las compras públicas. Durante las primeras conversaciones, tenía aspiraciones en varios campos de reforma en las compras públicas. La conformación del observatorio sirvió para desarrollar preguntas de investigación claras para utilizar los datos para mejorar el sistema de compras (¿hay riesgos de corrupción?, ¿hay problemas de eficiencia?, ¿se están cumpliendo las leyes? etc), explica Oscar Hernández, Head of Latin America de Open Contracting Partnership.

La participación de Ecuador en Lift fue clave para que el país pudiera responder velozmente en la publicación de las compras de emergencia. Activistas, funcionarios y expertos ya estaban trabajando en un plan de apertura de datos, contaban con asesoría especializada y desarrollaron capacidades clave para reaccionar de modo estratégico y oportuno. En pocas palabras, tenían que actuar “ya” y lo lograron. 

El apoyo técnico del programa ayudó a SERCOP a mostrar lo que ocurría dentro del sistema de compras, en el mismo momento en el que los procedimientos tenían lugar. Además, como las instancias de colaboración ya se encontraban afianzadas, desde la sociedad civil se estableció un mecanismo de retroalimentación con recomendaciones de mejora. De este modo, las ONG y los funcionarios de gobierno trabajaron como un único equipo durante todo el proceso. 

El fortalecimiento de los funcionarios de SERCOP y de las organizaciones sociales logró crear las condiciones para descentralizar el poder de control de las compras públicas y para que las instituciones se sintieran “miradas” por la ciudadanía. Este “efecto de monitoreo”, de acuerdo con Vallejo, hizo que muchos responsables de las áreas de compras de los organismos comenzaran a llamar a SERCOP para pedir capacitaciones para evitar cometer errores y mejorar la eficiencia de las compras durante la pandemia. En definitiva, la acción de apertura inicial desencadenó otros micro-cambios positivos en todo el sistema: “El funcionario público tuvo miedo de realizar contrataciones públicas (…) no las querían hacer sin recibir capacitaciones del SERCOP. Entonces generamos en línea cursos virtuales de cómo hacer procesos de contratación en emergencia. Capacitamos a cerca de 24.000 funcionarios”, afirma la funcionaria. 

La creación de la plataforma de compras de emergencia

“Dada la emergencia del tema del COVID nosotros perdíamos la competencia. ¿Por qué? Porque la emergencia es un proceso de contratación directa. En en un proceso normal hay un análisis de mercado que hace la institución, se define un cronograma de recibimiento de ofertas, de calificación, de metodologías; hay un tiempo en el cual uno puede ingresar y ver si el pliego está redireccionado, si realizaron bien la calificación, si hubo participación por parte de los oferentes. Toda vez que sabíamos que esto no sucedía y que esto era una contratación directa y que perdíamos poder de control sin duda lo mejor era aportar”.

“Recibíamos muchas llamadas por teléfono; sonaba todo el tiempo. Proveedores y emprendedores que decían: “Yo estoy haciendo mascarillas, cómo hago para vender. Le mando mis datos. Quiero que nos ayuden”. También había entidades que nos llamaban y decían: “Dígame el proveedor que vende esto porque yo no lo encuentro. Pasamos a ser el foco de atención”. Así recuerdan desde SERCOP los inicios de la pandemia. Desde ese momento comenzaron a pensar en una herramienta que permitiera mostrar los datos de las compras de emergencia, un tipo especial de contratación directa bajo la cual se agrupaban las compras relacionadas con la pandemia. El organismo vio en la crisis una clara oportunidad para fortalecer el proceso de apertura de las compras públicas. 

SERCOP emitió dos normativas que obligaron a los organismos a publicar de manera rápida la información de las contrataciones de emergencia. Es decir, se fijaron plazos para la apertura de la información. Hasta ese momento, según informan, las compras de emergencia se publicaban con posterioridad a la adjudicación y en algunas situaciones este proceso nunca sucedía. Por eso, para Vallejo, “con estas normativas se logró acortar el tiempo” pero también “ver en la pantalla” a aquellas instituciones que no cumplen con la publicación.

El Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas y el programa Lift tuvieron un rol clave en la creación de la plataforma. Wladimir Taco, funcionario del SERCOP destaca que les permitió “poner en orden la casa” para que el equipo pudiera pensar en soluciones a gran escala. Además, explica que contribuye a que las distintas áreas de gobierno entiendan los datos de la misma manera”. 

El lanzamiento de la herramienta para consultar las compras de emergencia estuvo acompañada de una cuidadosa estrategia de comunicación. Para Vallejo, esta fue una de las claves que explican su posterior uso por parte de la ciudadanía: “Era necesario no solo botar los datos y poner un escudo a ver qué pasa, sino desarrollar la estrategia de comunicación”. La presentación oficial además contó con una capacitación introductoria dirigida a periodistas para que pudieran entender qué datos estaban disponibles y cómo podían utilizarlos dentro de las redacciones. SERCOP quería que sean los primeros usuarios, pero al mismo tiempo buscaban evitar “interpretaciones erróneas (…) porque ellos posicionan temas, posicionan soluciones y posicionan conflictos. Así que es por eso que tomamos una decisión interna”.

Taco, recuerda que la primera versión pública de la plataforma “era prácticamente un repositorio en el que se mostraba la oferta y la demanda, pero en bruto”. A pesar de que esta publicación inicial era simple, fue suficiente para que muchas instituciones monitorearan los procesos y lograran ahorros en las compras que realizaba el Estado: “Se les mostró a los organismos qué tipos de análisis podían hacer con la plataforma antes de iniciar un proceso de contratación”. En este sentido, para los funcionarios el lanzamiento de la plataforma fue un antes y un después. Desde SERCOP indican que muchas entidades comenzaron a ver que los mismos proveedores les vendían a distintos precios. Esta evidencia generada por los análisis le permitió a los organismos mejorar su capacidad de negociación.

Iván Tobar Torres, asesor institucional del área de compras nacionales explica que la plataforma no solo puso a disposición “la materia prima” sino que la institución creó herramientas para trabajar los datos: “Agregamos funcionalidades que permitían una búsqueda más rápida de la información”. Esto se sumó a la publicación de los datos en distintos formatos para facilitar el acceso a la población.

Retroalimentación de los procesos de apertura

Como las compras de COVID-19 no estaban separadas dentro de las contrataciones de emergencia, quienes comenzaron a mirar la plataforma de SERCOP debieron hacer frente a este desafío. Martín Loza, especialista en datos y visualización en Datalat, explica que, una vez que se abrieron los datos, para poder realizar los análisis de las compras de emergencia debieron “limpiar la base” y definir criterios parámetros para definir cuáles eran los insumos que eran compras de emergencia por COVID y sobre eso establecieron 4 categorías: insumos de protección (insumos dirigidos para la protección del cuerpo en general), de limpieza e higiene (alcohol, gel antibacterial), elementos de desinfección y medicamentos (paracetamol, por ejemplo). 

A pesar de los desafíos, los análisis que se hicieron arrojaron que la modalidad de compras de emergencia se usaba para procedimientos que no siempre eran tales: “Bajo el pretexto de la emergencia se contrató un servicio de dos años para parques y jardines de la ciudad. (…) Nosotros alertamos sobre esto. El servicio de compras públicas también emitió recomendaciones y eso no sabemos si influyó o no, pero dio como resultado que se corrija eso”, relatan desde FCD.

La reacción de Ecuador frente a las compras de pandemia fue rápida, pero aún persisten algunos obstáculos para la consulta de las contrataciones generales del sistema. En el portal nacional no existe una API – en castellano, Interfaz de Programación de Aplicaciones – que permita consultar los datos y que la plataforma cuenta con un captcha que dificulta la consulta de la información y la automatización de las descargas. Además, los datos abiertos actuales, en algunos casos, tienen “errores de tipeo” lo que dificulta el análisis y su uso como evidencia.

Estos obstáculos fueron una ventana de oportunidad para brindar feedback a los funcionarios y producir informes que incluyeran recomendaciones de mejora. Marcelo Espinel Vallejos, director de proyectos de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo afirma que la organización tiene un mantra: “Pasar de la crítica a la propuesta. Nuestros análisis de datos no se quedan en decir ‘son corruptos e ineficientes’, sino pensar en qué recomendaciones podemos dar. En esta línea, los tres informes que sacamos siempre tienen recomendaciones de buenas prácticas de contratación abierta, sugerencias para poder mostrar mayor transparencia”, afirma Espinel Vallejos.

Más allá de la colaboración: inteligencia colectiva para el cambio

Cuando los datos de las compras de emergencia se abrieron, las organizaciones de la sociedad civil no se quedaron de brazos cruzados. FCD y Datalat, entre otras, prepararon eventos para promover el monitoreo ciudadano de las compras más allá de sus propios equipos.

Si bien en Ecuador existe una comunidad de activistas en la datos abiertos, Julio López Peña reconoce que “hay una brecha de conocimientos grande entre quienes trabajamos estos temas que no hemos podido masificar estos conceptos.” El co-fundador de Datalat pone como ejemplo el último hackatón anticorrupción que hicieron junto a otras organizaciones y donde participaron 21 equipos. Para esta actividad explica que utilizaron el dataset que SERCOP publicó pero que quienes se inscribieron no lo conocían y no contaban con habilidades técnicas para trabajarlo: “el 90% de los participantes no sabía que existía esa data y tuvimos que hacer talleres preliminares para enseñarles a descargar los datos y ayudarlos a entender la información. El mayor desafío es entonces cómo conectar con la gente para que ellos verdaderamente se enteren de esta información, que pueden utilizarla y que está a disposición de ellos”.

El vínculo entre las organizaciones de la sociedad civil, la ciudadanía en general y el gobierno es clave para cambiar la percepción que se tiene de los gobiernos y desarrollar instancias de colaboración más ricas y estratégicas. “¿Cuál es el ideal de estado que tiene la sociedad civil? Las organizaciones sociales ven al político y al funcionario público como un enemigo y nosotros queremos cambiar eso”, así es como Espinel Vallejos se refiere al vínculo que construyeron desde FCD con SERCOP. Datalat, trabaja en un sentido similar. López Peña destaca que la organización participó activamente del relevamiento sobre lo que los usuarios opinan del portal de contrataciones públicas nacionales que está preparando el organismo de contrataciones y qué funcionalidades creen debería tener la plataforma.

Así se está creando una inteligencia colectiva en la que todos los actores aprenden con el fin de cambiar. Para FCD “es un proceso de dar y recibir”. Desde la sociedad civil no solo promueven la apertura de datos en compras públicas; también fortalecen las capacidades de aquellos que trabajan en el tema desde el gobierno. En este sentido, Espinel Vallejos explica que la voluntad política de Ecuador tiene una contracara que es la falta de recursos. Por este motivo, desde FCD buscaron apoyo internacional para, por ejemplo, capacitar a más de 30 funcionarios públicos en machine learning, ciencia de datos y “temas tecnológicos que nosotros no conocíamos pero que ellos necesitaban”. Estas iniciativas surgieron a partir de las reuniones quincenales que las ONG mantenían con SERCOP.

La creación de una inteligencia colectiva no es un proceso unidireccional. Por el contrario, involucra el empoderamiento de periodistas y ciudadanos interesados en las contrataciones públicas que no cuentan con las herramientas necesarias para el monitoreo de los datos. 

Los periodistas son actores clave en las acciones destinadas a crear capacidades para trabajar con datos de compras. Cómo en Ecuador aún no existe una comunidad fuerte de periodistas que trabaje activamente con datos abiertos, FCD organizó talleres para enseñar los aspectos generales de las compras públicas y están por iniciar “expediciones de datos” para introducir la plataforma de compras de emergencia de SERCOP.

Más apertura y algunos interrogantes: una mirada sobre el futuro de los procesos de apertura

La publicación de las compras de emergencia es parte de un proceso más global en Ecuador que busca promover un cambio sistémico en cómo se adquieren los bienes y servicios públicos. Por ejemplo, el gobierno ya se encuentra trabajando junto a SERCOP en el desarrollo de un Sistema de Compra Unificada de Medicamentos para comprar fármacos para todas las instituciones de salud pública de forma más eficiente, transparente y a costos más bajos. Por eso es vital el avance del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas que ocupa un rol central. El nuevo modelo de compras prevé la “ trazabilidad de los productos, desde su prescripción hasta la entrega a los pacientes”.

En pocos meses Ecuador tendrá elecciones presidenciales. Luego de varios meses de intenso trabajo se abrirán todos los procesos de contrataciones públicas. ¿Qué pasará con la estrategia a largo plazo? Frente a la pregunta sobre cómo SERCOP puede asegurar que las acciones y los trabajos de apertura se mantengan, Vallejo responde: “Quien tiene que defender esto, no es la institución, es la ciudadanía. Hay que seguir entrenando a la ciudadanía, de tal manera que si alguien vuelve a cerrar la puerta, a apagar la luz, haya alguien que proteste y que ellos se vuelvan los controladores de su dinero”. 

Es importante asegurar que los logros obtenidos se mantengan. Por eso, Alarcón-Salvador asegura que es necesario seguir colaborando entre distintos actores y destaca como vital fortalecer las capacidades para que el interés en la transparencia no sea solo de una organización o persona.