Integridad en los préstamos de emergencia del FMI: ¿qué funcionó?
La pandemia de COVID-19 provocó la mayor recesión económica global desde la Segunda Guerra Mundial. Muchos países acudieron al Fondo Monetario Internacional (FMI) por apoyo y financiamiento externo para suavizar el impacto. El FMI proporcionó más de USD 100 mil millones de ayuda de emergencia a través de su Servicio de Crédito Rápido y está analizando otorgar alivio adicional mediante Derechos Especiales de Giro. En palabras de Kristalina Georgieva, directora gerente del Fondo: “Gasten tanto como puedan, pero guarden los recibos”.
En línea con esa indicación de conservar los recibos, el FMI alienta a los países a comprometerse voluntariamente a administrar de manera adecuada los recursos de ayuda de emergencia. Estos compromisos fueron los primeros de su tipo e incluyeron dos áreas de políticas fundamentales para garantizar la aplicación correcta de los fondos: las contrataciones y la transparencia con respecto a las titularidades reales.
La contratación pública es el principal riesgo de corrupción de los gobiernos, y se ha relacionado el uso de sociedades de titularidad desconocida con el 70 % de los casos de corrupción a gran escala. La información sobre titularidad real de las compañías a las que se adjudican contratos de emergencia permite que los gobiernos sepan con quiénes están haciendo negocios, en especial, durante las perturbaciones de las cadenas de suministro que provocó la pandemia. Al alentar compromisos con respecto a esos temas, el FMI adoptó una postura firme de promover una administración y rendición de cuentas adecuadas, que merece ser reconocida.
Por eso, un año después, cabe preguntarse qué tan efectivos fueron los compromisos del FMI para alentar la transparencia y una administración adecuada. ¿Y qué enseñanzas pueden extraerse?
Junto con nuestros amigos de Open Ownership, trabajamos con una consultora llamada Oxford Insights para comprender el impacto de estos compromisos en 11 países (Afganistán, Bolivia, Ecuador, Honduras, República de Kirguistán, Malaui, Moldavia, Nepal, Nigeria, Sudáfrica y Uganda). Oxford Insights solicitó específicamente opiniones y comentarios de quienes promovían reformas en el gobierno y de grupos de vigilancia de la sociedad civil. El resumen completo puede leerse aquí.
Deseamos explorar qué más puede hacer el FMI en situaciones de emergencia y, más en general, en su diálogo económico con ministros de Economía, para ayudar a que la implementación de estos y otros compromisos futuros tenga impacto, de modo que marque una diferencia en las primeras líneas de una emergencia.
Para conseguir comentarios y opiniones del FMI con respecto a nuestro objetivo, nos comunicamos con el equipo a cargo de hacer el seguimiento de estos compromisos. Agradecemos la franqueza con la que nos respondieron y sus profundas reflexiones con respecto a lo que hemos aprendido y a qué aspectos podrían mejorarse en futuros préstamos de emergencia.
Nuestro trabajo complementa un estudio de Transparencia Internacional y de Human Rights Watch en el que se analizaron, más en general, los compromisos de transparencia de cuatro países con respecto a los fondos recibidos a través del servicio de crédito rápido del FMI.
¿Qué tan efectivos fueron los compromisos del FMI para favorecer la transparencia y una administración adecuada?
Podría decirse que los compromisos se implementaron un poco al azar.
Los países sí progresaron en lo relativo a la transparencia de sus contrataciones de emergencia; sin embargo, la mayoría de los entrevistados nos dijeron que los avances no parecían deberse principalmente al FMI, sino que eran consecuencia de reformas existentes, de otros socios y otras ayudas, como la de OCP y de la sociedad civil local, que se aplicaron al responder a la pandemia. Algunos ejemplos de esto son Moldavia y Ecuador. Sin embargo, algunos entrevistados también nos comentaron que la existencia de los compromisos del FMI les dio un incentivo e impulso adicional para promover las reformas existentes.
Los compromisos sobre titularidad real se consideraron más catalíticos.
Se elaboraron nuevas políticas y varios gobiernos manifestaron por primera vez el deseo de recabar información sobre la titularidad real. No obstante, la implementación ha sido lenta, sin que se sepa con claridad qué debe incluir la información sobre titularidad real y cómo divulgarla en consonancia con el espíritu de los compromisos, además de que solo se revela información de poca calidad. Sin embargo, los asociados de la sociedad civil y otras personas mencionaron que los compromisos del FMI era un factor claro que impulsaba la acción gubernamental y la expansión de su labor para que incluyera la titularidad real.
Cabe señalar que hemos concluido que no hay comunicación entre los organismos gubernamentales a cargo de recabar y divulgar información sobre titularidad real y contrataciones, y tampoco entre esos organismos y los ministerios gubernamentales que negocian un compromiso con el FMI, que en general era el Ministerio de Economía.
Aprendizajes y próximos pasos del FMI
Todas las personas entrevistadas señalaron que vieron con agrado que el FMI hiciera hincapié en mejorar la administración fiscal durante la pandemia y que la contratación pública y la titularidad real eran aspectos importantes de la respuesta. El tema de la contratación pública pasó a quedar en el candelero a medida que los gobiernos intentaban hacerse de equipos de protección e insumos recurriendo a procedimientos de emergencia y a proveedores únicos. La titularidad real de empresas que recibían fondos públicos resultó especialmente importante debido a las interrupciones en las cadenas de suministro que se produjeron durante la pandemia, que hicieron que los compradores gubernamentales tuvieran que salir a buscar nuevos grupos de proveedores.
Estamos completamente de acuerdo con esta apreciación. Lo primero que aprendimos es que sería excelente contar con un seguimiento un poco mayor por parte del FMI. Cuando el FMI ofreció asistencia —por ejemplo, con respecto a la titularidad real, en Ecuador—, esta se recibió de manera favorable. Lo segundo que aprendimos es que el FMI tiene influencia para alentar a los países a establecer compromisos que representen mejoras claras, precisas y ambiciosas con respecto a la situación establecida.
El FMI no debe eludir la función de liderazgo que asumió con respecto a estos compromisos, sino que debe dar un paso adelante para mejorar la eficacia de los compromisos relativos a la transparencia de las contrataciones y las titularidades reales en sus préstamos. Recomendamos:
- Realizar un seguimiento sostenido de la implementación para generar una reforma significativa y duradera. Convocar a grupos conformados por varias partes interesadas, que tengan un rol claro para la sociedad civil, es una buena manera de crear un canal de comunicación entre el gobierno, los ciudadanos y las empresas sobre cómo la contratación pública opera de manera eficiente en interés del público y según las realidades de los mercados.
- Una redacción de los compromisos en términos específicos y coherentes, que establezca la vara por encima de lo que ya está logrando cada país. Esto debe incluir orientación sobre posibilidad de uso, formato de publicación, periodicidad y ubicación, y tener en cuenta de qué manera las personas en el país acceden a la información y la utilizan para mejorar la respuesta de emergencia.
- Orientación técnica clara, recursos y aprendizajes de las reformas de la contratación abierta y de la titularidad abierta en todo el mundo. El FMI puede aprovechar una gama más amplia de experiencias y orientaciones existentes, y apoyar el aprendizaje entre países receptores similares a fin de ampliar el apoyo más allá de su propia capacidad interna.
- Una definición coherente de titularidad real que deban consultar las partes que asuman el compromiso pertinente. En esta primera etapa de la reforma en materia de titularidad real, los gobiernos necesitan claridad y apoyo sobre qué datos se recaban y sobre cómo es la información de buena calidad sobre la titularidad real que garantiza que los datos recabados y publicados sean efectivos.
- Incentivos claros para la divulgación de datos. Los datos abiertos más sólidos y precisos sobre las contrataciones públicas y la titularidad real también serán útiles para la propia vigilancia económica del FMI, de modo que alentar a tener estándares de publicación de datos abiertos sólidos aumentará el impacto de las reformas sobre compromisos.
Los compromisos con respecto a los fondos del servicio de crédito rápido del FMI constituyeron un primer paso importante; los avances pudieron haber sido mayores si estos compromisos se fortalecen, establecen una vara clara que los gobiernos puedan tomar como objetivo y se integran en enfoques de préstamo más amplios en toda la organización.
Esto parece ser especialmente importante considerando que el FMI, los gobiernos y otras instituciones financieras se preparan para gastar sumas sin precedentes que contribuyan a la recuperación económica mundial. Nunca ha sido más importante que ahora fortalecer la gobernanza fiscal, los sistemas de contratación pública y los registros societarios para ayudar a que los gobiernos realicen erogaciones más racionales, justas y adecuadas con la esperanza de construir un mundo mejor a partir de la pandemia.
