Un llamado a la rendición de cuentas: Cómo las contrataciones abiertas pueden contribuir a restablecer la confianza pública en Paraguay

La crisis del coronavirus golpeó fuertemente a Paraguay. Sus ciudadanos tomaron las calles para demandar mayor transparencia y una estrategia clara para enfrentar la crisis. La apertura de los datos del sistema de contrataciones fue clave para controlar las compras de emergencia. El organismo nacional responsable de los procesos comenzó a publicar y monitorear en tiempo real todas las contrataciones que se generaban: coordinó las compras, identificó riesgos y logró innovar con nuevas regulaciones y herramientas como la tienda digital. Este último desarrollo, por ejemplo, permitió bajar hasta 10 veces los precios de los equipos de protección e hizo que las licitaciones fueran 10 veces más rápidas de lo habitual. El monitoreo de varios actores sobre el sistema ayudó a detectar casos de corrupción y fraude en el país. Ahora, es momento de que los responsables rindan cuentas.

Esta es la historia analiza los aciertos y las brechas de Paraguay para restablecer la confianza de su ciudadanía. 

La pandemia golpeó fuerte a Paraguay. A más de un año del inicio de la crisis, las personas salieron a las calles para cuestionar la respuesta del gobierno y denunciar cómo el fraude, la corrupción y la falta de transparencia ponían en riesgo la vida de miles de personas todos los días.

“Los ojos de todas las personas de repente se posicionaron sobre los contratos públicos. Personas que nunca habían escuchado sobre las compras públicas estaban mirando nuestro portal para conocer lo que estaba sucediendo con su propio dinero. Esto fue mucha presión, pero también nos puso en una posición especial para generar eficiencia, celeridad en los procesos y aumentar la integridad de todo el sistema”, dice Pablo Seitz, director nacional de contrataciones de ese país, al recordar la estrategia de la agencia ante la pandemia.

Los signos que muestran una evolución en la eficiencia del sistema de compras de Paraguay son inseparables de la larga trayectoria del país en apertura de contrataciones, sumado a una infraestructura de datos abiertos sólida basada en el Estándar de Datos de la Contratación Abierta y procesos aceitados de publicación de datos. Los datos abiertos ayudaron a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas de Paraguay (DNCP) a crear un sistema de alertas tempranas a través del seguimiento en tiempo real de cada una de las compras de emergencia. La publicación en formatos abiertos de los procesos, también le permitió a periodistas, activistas y organizaciones de la sociedad civil, monitorear de cerca las compras de Covid-19 y detectar irregularidades. Para David Riveros García, director ejecutivo de reAcción, organización que usó los datos abiertos para monitorear las compras durante la pandemia: “De repente la ciudadanía sintió en carne lo que significa que la corrupción haya robado décadas de inversión en las escuelas, cuando sus hijos no podían ir y acceder a clases porque no tenían internet o computadoras.”

Los ojos de todas las personas de repente se posicionaron sobre los contratos públicos. Esto fue mucha presión, pero también nos puso en una posición especial para generar eficiencia, celeridad en los procesos y aumentar la integridad de todo el sistema.

Pablo Seitz, Director, DNCP

La cultura de apertura y la agilidad de los funcionarios de la DNCP fueron dos elementos centrales para mantener la transparencia de las contrataciones públicas en un momento de crisis mundial. Así, cuando la mayoría de los países aún pensaban en cómo adaptar sus sistemas de compras para responder de manera adecuada frente a las demandas de la pandemia, la DNCP desplegó una estrategia en 3 ejes: nuevas regulaciones, nuevas herramientas para proveedores y funcionarios y apertura rápida de los procesos para aumentar el control ciudadano. 

Respuesta a la pandemia: nuevas herramientas y políticas

Sólo dos clics. Ese es el trabajo que toma llegar a la sección específica donde se encuentra toda la información de compras de la pandemia en el sitio de la DNCP de Paraguay. Desde allí pueden consultarse de manera organizada y sencilla una guía creada para orientar a las instituciones públicas sobre las compras relacionadas con la pandemia, la información sobre los productos disponibles en el mercado, los procesos en el marco del COVID-19 en formatos abiertos y un listado de herramientas para facilitar el control ciudadano. 

Este lugar reúne un trabajo en equipo que comenzó con la publicación de dos regulaciones que, de acuerdo a Melinna Vázquez, Directora de Desarrollo e Información Estratégica fueron el puntapié inicial para asegurar que la pandemia “no arriesgue los principios de transparencia que nosotros tenemos que velar”. 

27 días después del inicio de la cuarentena la DNCP autorizaba las licitaciones por convenio marco, una modalidad de contratación en la que la DNCP establece un acuerdo con potenciales proveedores definiendo sus precios, condiciones y requisitos, permitiendo a las unidades compradoras acceder de inmediato a los bienes sin necesidad de llevar a cabo una licitación. Esta modalidad de compra permitió adquirir rápidamente los bienes que se necesitaban para hacer frente a la primera fase de la pandemia. Antes de la crisis sanitaria, las instituciones tenían un plazo de 10 días para comunicarles a la DNCP la firma de aquellos contratos por excepción. La nueva normativa obligó a los organismos a publicar las bases y todos los datos requeridos por el Sistema de Información de Contrataciones Públicas (SICP) en un plazo mínimo de 2 días antes de la fecha de apertura de las ofertas. 

Esta regulación no fue la única. Durante mucho tiempo, la manera en la que se obtenían los precios de referencia de las contrataciones fue blanco de varios cuestionamientos. Estos precios son importantes porque sirven como parámetro para que los gobiernos paguen montos justos en las compras que realizan, considerando los costos a los que se ofrecen los ítems que se compran en el mercado en general. “Siempre se publicaron los precios referenciales pero lo que no se publicaba eran los análisis de cómo se llegaba a esos precios referenciales”, afirma Juan Ardissone, director de Tecnología de la Información de la DNCP. La pandemia hizo visible ésta y otras deficiencias del sistema y logró promover cambios en el sistema. De este modo, al poco tiempo de arrancar las contrataciones por excepción y con compras de productos vendidos a precios de “oro” en las noticias, la agencia emitió una regulación para que las instituciones no solo dieran a conocer los precios de referencia que obtenían del mercado, sino que desde ese momento debían explicar la forma en la que llegaban a ellos. 

La publicidad del cálculo de los precios no fue la única modificación. Para el análisis, se les exigió a los organismos contar con un mínimo de 3 precios y 2 fuentes de datos (contratos anteriores y presupuestos, por ejemplo). Ardissone destaca que esto hizo que las unidades de compra no sólo llamaran a los proveedores habituales, sino que cursaran la invitación de cotización de manera más amplia, a todos aquellos que vendían ese bien.

Las normativas permitieron crear nuevas herramientas para acelerar los procesos de compra. La DNCP lanzó una “tienda virtual”. Los datos abiertos fueron clave en este proceso para que el organismo nacional de contrataciones pudiera identificar qué compraban las instituciones públicas. 

El desarrollo de la “tienda virtual” le permitió a los organismos ver en un mismo lugar los productos disponibles, agregarlos a un carrito y emitir la orden de compra. “Nosotros nos concentramos en tener la mayor cantidad de empresas oferentes en esa tienda y tuvimos resultados muy interesantes porque los precios fueron bajando considerablemente (…) Por ejemplo: una caja de 100 unidades de mascarillas quirúrgicas que se compró de la tienda al inicio, se compró por más o menos 40 dólares (285.000 guaraníes) y luego a medida de que íbamos incorporando mayor cantidad de empresas proveedoras y aumentó la competencia, finalmente las  cajas llegaron a costar 2 dólares (15.000 guaraníes) cada una”, explica Vázquez.

La aplicación ayudó a las entidades hacer sus compras con mucha más celeridad ya que no necesitan redactar los pliegos de bases y condiciones, realizar procesos de apertura ni evaluar. Ardissone explica que gracias al sistema, las instituciones públicas “en 3 días podían terminar sus procesos de compras versus 3 semanas”.

Los datos abiertos, grandes protagonistas: control ciudadano, investigaciones periodísticas y nuevas herramientas de monitoreo

La publicación de las contrataciones en formatos abiertos fue fundamental para ayudar a periodistas y ciudadanos a controlar los procesos de compras que se generaban durante la pandemia: en pocos días, el sitio de DNCP comenzó a ser consultado por un gran número de personas que se interesaron rápidamente en los precios y los bienes que el gobierno adquiría.

Para Riveros García esto produjo un “boom” de la mirada ciudadana sobre los contratos: “Personas comunes comenzaron a hacer capturas de pantalla de los procesos que derivaron a que se cancelen licitaciones por la presión ciudadana o que se paren procesos y en un caso un proveedor fue suspendido por 18 meses para presentar ofertas.”

Personas comunes comenzaron a hacer capturas de pantalla de los procesos que derivaron a que se cancelen licitaciones por la presión ciudadana.

David Riveros Garcia, reAcción

“La ciudadanía comenzó a detectar tempranamente casos de irregularidades que saltaron a través de los medios de prensa. Nos ayudaron en ese trabajo fiscalizador de las compras públicas. En algunas situaciones derivaron en las renuncias de las máximas autoridades involucradas”, explica Vazquez. 

El análisis con datos abiertos y los controles ciudadanos dieron origen a nuevas herramientas de control y detectaron irregularidades que a simple vista parecían escondidas en la marea de información de los procesos:

El escándalo por la compra de botellas de agua tónica: los medios de comunicación revelaron que la compañía paraguaya de petróleo compró 5.000 botellas de agua tónica a la empresa Solumedic SA por 359.700.000 guaraníes (USD 52,000) utilizando la normativa de emergencia. El hecho, que tuvo gran repercusión en otros medios y terminó una investigación del Ministerio Fiscal de Paraguay con la renuncia de Patricia Samudio, titular de la institución. Meses más tarde, la ex titular del organismo y 21 funcionarios fueron procesados por la Justicia.

Las investigaciones de reAcción: la mirada sobre los datos no solo se concentró en las compras nacionales. reAcción, con apoyo financiero del Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA) comenzaron a fiscalizar los procesos de emergencia de COVID-19 en Ciudad del Este y los municipios vecinos. Al principio se concentraron en el análisis de los procesos etiquetados como COVID-19 y descubrieron que al ser una categorización manual en algunos casos se utilizaba para acelerar procedimientos que no tenían nada que ver con el coronavirus; en otros casos se olvidaban de colocar la clasificación o no se usaba para “saltar la mirada ciudadana”. 

Por esta razón, comenzaron a mirar cada una de las compras individualmente. Entre los principales hallazgos, el equipo encontró que había “períodos de convocatoria negativos”. Es decir, procesos que se crearon y cerraron en un abrir y cerrar de ojos: “Presentaban ofertas de más de un millón o dos millones de dólares en menos de 24 horas”, recuerda Riveros García. También compararon los precios de compras de los municipios sobre 7 ítems de la canasta alimentaria (fideos, yerba mate, arroz, sal fina, harina, azúcar y aceite vegetal) con los montos a los que se ofrecían estos productos en las tiendas y detectaron que únicamente 2 de los 7 alimentos se adjudicaron a un precio menor al de referencia de los supermercados.
La organización también organizó una serie de talleres y capacitaciones para empoderar y generar capacidades en periodistas, activistas y la ciudadanía en general.

Nuevas plataformas de control: organizaciones de la sociedad civil y expertos usaron los datos abiertos para armar su propio tablero de compras y seguir de cerca los procesos. El Centro de Desarrollo Sostenible (CDS) e IDEA, apoyados por reAcción, Semillas para la Democracia, y de Open Contracting Partnership, crearon “Control Ciudadano”, un sitio con análisis sobre las contrataciones y los fondos de emergencia durante la pandemia. Yohanna Lisnichuk, ingeniera informática de CDS, explica que los análisis se concentraron alrededor de una serie de preguntas tales como “si los ítem comprados durante la pandemia fueron más caros; qué se estaba comprando con los procesos marcados como COVID, a quién se estaba comprando, qué entidades estaban haciendo las compras, cuáles eran las licitaciones más grandes y si tenían algún vínculo las empresas adjudicadas por algún proceso destacado como COVID”.

Entre los principales hallazgos de este desarrollo, por ejemplo, se encontraron empresas que compartían domicilios y que con distintos nombres fueron adjudicatarias de contrataciones. Este fue el caso de las dos empresas que encabezan el ranking de las mayores adjudicatarias relacionadas a procesos vinculados durante la pandemia.

El sitio, no solo contiene los datos de las contrataciones. También combina e incluye distintas fuentes de información: las declaraciones juradas de las autoridades electas, los datos sobre beneficiarios de subsidios durante la pandemia y la nómina de funcionarios, entre otras fuentes. 

Alertas para funcionarios y proveedores: el área de compras nacionales generó un sistema de notificaciones que iban validando que las licitaciones de COVID se ajustaran a los puntos fijados por las normas. Por ejemplo: se revisaban los montos de los contratos y que se cumplieran los plazos de publicidad previstos. “Apenas se publicaba una licitación que estaba en contra de la normativa, automáticamente llegaba al celular del director de verificación (…) la notificación de que se publicó un contrato fuera de algo que reglamentamos”, explican desde la DNCP.

El sistema de notificaciones también le servía a los proveedores. Cada vez que un organismo iniciaba un proceso de compra para adquirir insumos para la pandemia, los proveedores recibían una alerta desde la aplicación incluso para anunciar licitaciones directas cuando los procesos se acortaron debido a la urgencia de la pandemia.

A pesar de esta nueva mejora, los desafíos en relación a la competencia en los procesos persisten. La DNCP usó los datos abiertos que se iban generando por la apertura de los contratos para evaluar los niveles de competencia de los procesos. A pesar de los aspectos positivos de las medidas que adoptaron, el organismo detectó una baja participación de proveedores en 2020. Una de las hipótesis del organismo es que esto podría estar relacionado con la existencia de licitaciones de urgencia que tienen una menor publicidad, lo que podría afectar la cantidad de oferentes. Este hallazgo a través de los datos, va ser objeto de una nueva acción por parte de la DNCP que planea emitir una reglamentación para obligar a las instituciones a prorrogar sus aperturas de oferta en los casos en los que exista un solo participante.

El llamado para rendir cuentas

La agilidad de respuesta de la DNCP en Paraguay junto a la existencia de una cultura de apertura en materia de contrataciones logró activar puntos de monitoreo de las compras públicas de emergencia desde dentro y fuera de la administración pública. Este proceso tuvo un impacto positivo en el sistema a medida que avanzaban las contrataciones durante la pandemia. 

Pero no está libre de desafíos. «Nadie va a la cárcel, nadie es sancionado, a lo sumo lo que ha conseguido todo este proceso es la renuncia de directores de contrataciones. Este es un gran peligro de este gran discurso de transparencia durante la pandemia. Te roba el sentido de agencia como sociedad civil y como ciudadano», dijo Riveros Garcia. 

Sin embargo, el trabajo en tiempo récord y la estrategia de la DNCP fue clave para que activistas y la sociedad civil contaran con la información que se generaba en el sistema de compras públicas a medida que la pandemia avanzaba. Igual de importante es que las modificaciones del sistema de compras sean acompañadas por otros cambios estructurales que contribuyan a realizar investigaciones profundas que desalienten nuevas irregularidades o casos de corrupción.

El trabajo de monitoreo que realizan día a día no se detiene y están surgiendo herramientas más sofisticadas para controlar los procesos. Por ejemplo: la alianza que creó la plataforma Control Ciudadano junto a la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos (ILDA) combinó inteligencia artificial y datos de contrataciones para crear un bot que usa la información abierta de las compras y publica los llamados que se desvían del comportamiento establecido en las normas. Esta y otras formas innovadoras de monitoreo y el trabajo en equipo muestran que difícilmente la ciudadanía se de por vencida. Después de todo, alguien tiene que arreglar el sistema y la sociedad civil de ese país tiene todo lo que se necesita: perseverancia, más perseverancia y datos abiertos de contrataciones. Algo que Paraguay tiene de sobra.