De los datos abiertos a la mejora del trabajo en equipo: impulsando la eficiencia con BA Obras

Las obras públicas son una de las áreas más difíciles y desafiantes para cualquier gobierno. Plagadas de burocracia, a menudo se retrasan y exceden el presupuesto previsto para su realización. Para evitar que su ambicioso programa de obras públicas de US$ 3.500 se viera atrapado en este círculo, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires adoptó un enfoque abierto y radical, priorizando la colaboración entre los distintos organismos de gobierno, así como con los ciudadanos y sus comunidades de usuarios. Con este objetivo crearon BA Obras, una plataforma interactiva, basada en datos abiertos y que permite a cualquier persona ver en pocos segundos información detallada de más de 1.100 proyectos de infraestructura.

La iniciativa generó cambios profundos, mejorando la eficiencia interna y la coordinación entre las áreas gubernamentales. Ahora se puede acceder casi en tiempo real a los datos que antes tardaban semanas en recopilarse y compartirse. Este enfoque integral de la problemática de las obras de infraestructura no solo ayudó a los funcionarios públicos a hacer mejor su trabajo, sino que facilitó la tarea de periodistas y organizaciones de la sociedad civil que ahora pueden conocer las obras públicas en los barrios. Los proveedores también se vieron beneficiados: BA Obras ayuda a quienes buscan nuevas oportunidades comerciales. Su creación tuvo otros impactos positivos: las quejas de los ciudadanos por las obras disminuyeron y se sentó un precedente para la apertura de la infraestructura pública. Hasta el momento, la plataforma se replicó en 8 ciudades de las Américas.

A principios de 2017, la Ciudad de Buenos Aires lanzó un ambicioso plan de inversión en infraestructura por un valor de más de 31,8 mil millones de pesos argentinos (US$ 3,5 mil millones). Cuando el plan culminó en 2019, el gobierno había construido 25 nuevos pasos bajo nivel, 8 nuevos corredores exclusivos para colectivos, 30 nuevas escuelas con sala de 3 años, además de extender las ciclovías 250 kilómetros y sumó 110 nuevas hectáreas de espacio verde. Como parte de este programa revolucionario de infraestructura pública, además, más de una docena de asentamientos informales con más de 300.000 residentes incorporaron nuevas viviendas, mejores servicios escuelas, centros médicos, carreteras, plazas y oficinas.

Sin embargo, a medida que aumentaban los proyectos, también aumentaban las quejas públicas. Los ciudadanos estaban molestos por la congestión y otras interrupciones. El gobierno quería explicar mejor lo que estaba sucediendo: qué se estaba haciendo, por qué, cuándo y cómo mejorarían los vecindarios locales y la vida de la ciudad.

Quejas sobre proyectos en los medios:

Dentro del Ministerio de Desarrollo Urbano, un puñado de funcionarios comenzó a sistematizar datos sobre proyectos de obras públicas llevados a cabo por el área para que éstos pudieran ser fácilmente accesibles en una plataforma abierta. Para ello, visitaron cada una de las oficinas del ministerio para conseguir apoyo para el proyecto. 

A través de una serie de reuniones estratégicas, los funcionarios clave empezaron a comprender la importancia de abrir la información, no solo para mejorar la comprensión de las inversiones en infraestructura del gobierno, sino también para administrarlas mejor. Al centralizar y estandarizar todos los datos, el gobierno podría crear un sistema único para coordinar las inversiones y monitorear de manera eficiente el progreso de las iniciativas, especialmente aquellas de alta complejidad. Este proyecto involucraba a muchos actores diferentes en el ciclo de vida del proyecto – dueños de las iniciativas, gerentes, expertos en control de calidad y seguridad – que no siempre trabajaban bien juntos. Por eso, el desafío era ayudar a todos los actores a crear estructuras organizativas claras y a definir responsabilidades y prioridades comunes.

Para Álvaro Herrero, quien por entonces se desempeñaba como subsecretario de Gestión Estratégica y Calidad Institucional, esta fue una oportunidad para alinear «las iniciativas e ideas de gobierno abierto con las prioridades políticas del gobierno». El proyecto, que comenzó como un proceso de sistematización de datos de obras de infraestructura en las oficinas del Ministerio de Desarrollo Urbano, se amplió a todos los organismos gubernamentales.

Desde el principio, hubo una serie de desafíos importantes, dice Martín Ibarra, otro arquitecto de la reforma. El funcionario explica que algunas áreas ya habían comenzado a sistematizar la información de las obras mientras que otras contaban con planillas de excel. Herrero, por su parte, destaca que debieron enfrentarse a“la falta de políticas más estructurales de datos. No de datos abiertos, de datos…Esto de que cada ministerio tiene su propia política, sus propios estándares”. 

Ibarra explica que el primer paso fue comprender qué datos tenía cada uno de los organismos para identificar patrones comunes y poder crear una plantilla única y estandarizada para cargar información en el sitio con la finalidad de monitorear los procesos de obras públicas. Este esfuerzo implicó una tarea gigantesca, transformó la forma en que los funcionarios públicos y las áreas cooperaban entre sí y fue crucial para la creación de BA Obras. Hoy, la plataforma recopila datos de todos los proyectos de infraestructura en la Ciudad de Buenos Aires desde 2016 y permite a sus usuarios buscar más de 1.100 obras y conocer a quién se adjudicaron los contratos, el porcentaje de obras terminadas, la duración y los costos, entre otros detalles.

Mejora en la recolección y análisis de los datos

Con BA Obras, el gobierno cumplió su objetivo original de ayudar al público a comprender mejor los proyectos de infraestructura en sus barrios. El proceso inspiró un cambio cultural aún más profundo dentro del gobierno: por el impacto de la iniciativa los funcionarios públicos ahora están motivados y son más abiertos a compartir datos con otras áreas.

Para Lorena Schejtman, quien al momento de la implementación de BA Obras se desempeñaba como oficial de Comunicaciones del Ministerio de Desarrollo Urbano, “las áreas perdieron el miedo a compartir porque entendieron que hacerlo era parte de su trabajo (…) Estaban orgullosas de su trabajo”. 

El intercambio de datos entre distintas oficinas gubernamentales es uno de los factores más importantes que influyen en el éxito o el fracaso de los proyectos de infraestructura. El nuevo modelo significa que ahora existe un sistema unificado que permite a todas las áreas, con diferentes responsabilidades, cargar información de forma rápida, periódica y sencilla. Los organismos ahora reportan proactivamente y de manera mensual los datos sobre las obras de infraestructura bajo su órbita, sin tener que pedir esa información. Iniciando sesión en el sistema, cada dependencia ahora puede ver información actualizada de todas las obras públicas, incluidos los proyectos o procesos que no están directamente bajo su competencia. Como resultado, los procedimientos de búsqueda y acceso a información entre los distintos organismos se volvieron menos burocráticos y más eficientes. Ibarra estima que los procesos de recopilación de datos que antes tomaban hasta dos semanas completas, ahora se pueden realizar en solo un día, lo que representa una reducción de tiempo del 93% para tareas de este tipo. Esta forma más ordenada y organizada de compartir grandes volúmenes de datos y coordinar tareas puede ahorrarle a una administración gubernamental un tiempo significativo, que puede dedicar a otras tareas y actividades esenciales.

La sistematización de los datos en un solo lugar también facilitó el acceso a la información de otras áreas que no eran responsables directas de las obras, pero necesitaban de estos datos para su trabajo. Por ejemplo, el Departamento de Antropología Urbana – área que asegura que las necesidades de las comunidades se reflejen en proyectos gubernamentales – utilizó datos de BA Obras para entender los procesos de transformación por los que habían pasado las zonas en las que el equipo planeaba luego implementar espacios de participación. “A partir de la plataforma podíamos obtener información de cuándo había comenzado cada obra, cuánto era el tiempo de ejecución, para cuándo iba a estar terminada y eso nos daba información para situarnos respecto al proyecto que estábamos diseñando (…) no teníamos que estar molestando a cada área para pedir esa información. Ya estaba disponible en una plataforma para cualquier ciudadano pero nos servía a nosotros como área de gobierno para llevar adelante nuestro proceso..”, explica Javier Irigaray, actual Director General de Calidad Institucional y Gobierno Abierto de la Ciudad de Bueno Aires.

BA Obras terminó con el trabajo en silos en el gobierno y conectó los datos a infraestructura a otros sistemas gubernamentales que ya estaban en funcionamiento. Esta iniciativa ahora está vinculada a un proyecto mucho más grande, la Plataforma Integral de Gestión (PIG), creada por la Jefatura de Jefe de Gabinete de Ministros para monitorear el desempeño de las agencias gubernamentales. El gabinete ahora puede analizar las acciones del gobierno casi en tiempo real. Solo en 2019, el sistema PIG permitió a servidores públicos clave, incluido el jefe de gobierno, verificar el estado de más de 1.100 proyectos con solo hacer unos pocos clics. 

Entre los muchos beneficios de integrar ambos sistemas, el gobierno destaca que BA Obras ha ayudado a fomentar interacciones más informadas y significativas entre los gobernadores y los ciudadanos, especialmente durante las «caminatas semanales» del gobernador para involucrar a los ciudadanos en los vecindarios locales. En resumen, BA Obras contribuyó a mejorar la eficiencia al permitir una mejor planificación, una coordinación más estrecha y una mayor supervisión y seguimiento de las iniciativas de infraestructura en la Ciudad.

La ciudad al alcance de la mano: empoderando a periodistas y organizaciones de la sociedad civil para generar confianza e integridad 

El equipo de BA Obras desarrolló una estrategia para llegar a la mayor cantidad de personas posible e incentivar el uso de la plataforma. Aprovechando las reuniones semanales del jefe de gobierno con los residentes locales, los funcionarios públicos llevaron iPads y pantallas digitales para mostrar qué proyectos de infraestructura se estaban construyendo en los barrios que visitaban. Estas reuniones «Show & Tell» se diseñaron para responder a los intereses específicos de quienes habitaban las zonas que recorrían.

Con solo unos pocos clics, los residentes de la ciudad pueden encontrar fácilmente información sobre la inversión total en su barrio, el número de obras de infraestructura en el área, el porcentaje de proyectos terminados, las empresas constructoras, el presupuesto, las fechas de inicio y finalización y los documentos de licitación. El enlace a la información completa sobre el proyecto también se agregó a los carteles de información del proyecto que se muestran en los lugares de las obras. Antes de BA Obras, esta información solo podía obtenerse mediante la presentación de solicitudes de acceso a la información pública o intentando reconstruir documentos que estaban dispersos en múltiples sitios gubernamentales diferentes.

Los funcionarios gubernamentales explican que sus áreas de prensa y comunicación reciben menos consultas por correo electrónico, ya que las personas ahora pueden visitar las iniciativas a través de la plataforma. 

Según estadísticas oficiales, BA Obras recibió más de 526.000 visitas únicas entre julio de 2017 y agosto de 2020, alcanzando su punto máximo durante los períodos electorales. La plataforma se convirtió en una herramienta útil para que la oposición hiciera rendir cuentas al gobierno y formulara preguntas sobre el progreso y el desempeño de los proyectos. 

Una encuesta de 2017 realizada por el gobierno para medir la percepción pública mostró que las iniciativas de transporte, infraestructura y espacio público, respectivamente, ocupaban el podio de las más valoradas por quienes habitan la Ciudad.

La transparencia de las obras no solo benefició a los ciudadanos que quieren saber qué está pasando en su cuadra, sino que también ha sido útil para los periodistas y las organizaciones de la sociedad civil. El dataset de la plataforma facilitó una supervisión más amplia de las obras de infraestructura de la ciudad. Para el equipo de periodismo de datos del diario LA NACION, el tiempo de investigación de los artículos se ha reducido de 60 a 15 días; los periodistas ya no necesitan presentar solicitudes que podían llevar mucho tiempo de preparación y requerían un seguimiento continuo. En consecuencia, el diario publicó investigaciones más profundas, agregando valor a sus reportajes y diferenciando su contenido de otras publicaciones de otros medios, con visualizaciones interactivas basadas en datos abiertos de BA Obras que facilitaban a sus usuarios la comprensión de lo que estaba pasando. 

Tanto el gobierno como las organizaciones de la sociedad civil, incluidas el área de Acceso a la Información, la Secretaría de Comunicaciones y Participación Ciudadana y la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) dijeron a OCP que el número de denuncias públicas se ha reducido significativamente (aunque no pudieron proporcionar números exactos).

La comparación de los datasets de 2016 y 2019 de BA Obras muestra mejoras en la calidad de los datos. Mientras que en el primer conjunto de datos publicado, la información sobre cuándo se llevó a cabo una licitación solo estaba disponible en el 37% de los casos, esa información ha aumentado ahora al 68% de todos los contratos. Asimismo, los datos sobre la duración del proyecto mejoraron su cobertura del 49% al 91%. También hubo una reducción en los valores faltantes, por ejemplo, en 2016 no se indicaba la modalidad de adquisición en el 82% de los casos. Sin embargo, esta proporción disminuyó al 70% en 2017, al 62% en 2018 y al 35% en 2019, lo que demuestra que la calidad de los datos mejoró. 

Es evidente que se están realizando esfuerzos para mejorar la disponibilidad y la calidad de los datos y es importante continuar con este impulso para alcanzar mayores niveles de eficiencia.

El uso y la reutilización periódica de los conjuntos de datos por parte de las organizaciones de la sociedad civil y los periodistas también ayudó al gobierno a introducir nuevos campos en el dataset y mejorar los campos existentes para satisfacer mejor las necesidades de los usuarios. Por ejemplo, siguiendo las recomendaciones de los usuarios, se incluyó no solo el nombre de la empresa de cada proveedor, sino también su número de Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT). Esto facilita la identificación de los contratistas seleccionados y permite la interoperabilidad con otras bases de datos y conjuntos de datos disponibles, como declaraciones juradas de funcionarios públicos y datos de adquisiciones.

Más oportunidades para empresas pequeñas

Las empresas también están utilizando los datos de BA Obras para aumentar sus chances de participación en la contratación pública. Algunas de las mayores barreras de entrada que impiden que las pequeñas y medianas empresas (PYME) participen en licitaciones de infraestructura pública son los cortos períodos de preaviso para las próximas oportunidades y los múltiples sistemas en los que se comparten estas oportunidades. 

Las pymes no tienen los mismos recursos o capacidad que las grandes empresas con equipos de adquisiciones dedicados exclusivamente a monitorear estos puntos. El abastecimiento y el pedido de suministros como bombas de hormigón o ladrillos aislantes no pueden realizarse de la noche a la mañana. Esto es incluso complicado para los proveedores más eficientes y rápidos. Los operadores, los conductores y las normas de seguridad requieren una programación cuidadosa, lo que puede detener la construcción. Como resultado, las pymes tienen menos posibilidades de ofertar y pierden oportunidades.

BA Obras ayuda brindándoles a los proveedores una idea clara de las adquisiciones pasadas y los proyectos en curso para que las pymes tengan más posibilidades de participar. Por ejemplo, ACINDAR, una empresa local de materiales de construcción, le dijo a OCP que ahora podrían estimar con mayor precisión las necesidades de cemento del sector público y comprar la arena y otras materias primas por adelantado.

Los datos disponibles sugieren que entre el 50 y el 60% de los nuevos proveedores obtienen contratos por primera vez cada año (2017-2019). Esto podría indicar que BA Obras está ayudando a las agencias gubernamentales a diversificar su base de proveedores mientras ayuda a las empresas a participar en licitaciones públicas. Sin embargo, más y mejores datos, incluidos identificadores únicos de la empresa, datos sobre empresas conjuntas o licitadores, permitirían una evaluación más definitiva.

El impacto de BA Obras y lo que viene

El plan de obras públicas 2021-23 de Buenos Aires ya está en proceso. Para garantizar su éxito, el gobierno de la Ciudad debe intensificar sus esfuerzos para publicar y utilizar datos abiertos con el objetivo de mejorar aún más la eficiencia y la colaboración, fortalecer la confianza y nivelar el campo de juego para las empresas. En particular, BA Obras debe conectarse a Buenos Aires Compras, el sistema transaccional de compras electrónicas de la ciudad para que todos los interesados ​​puedan obtener la imagen más completa y actualizada de los proyectos y contratos de infraestructura.

Los datos abiertos estandarizados y estructurados ayudarán a habilitar esta interoperabilidad y ya se están llevando a cabo conversaciones para identificar cómo los estándares reconocidos internacionalmente para datos abiertos en contratos y proyectos, es decir, el Estándar de datos de contratación abierta (OCDS) y el Estándar de datos de contratación abierta para infraestructura (OC4IDS) pueden ayudar en esta tarea. 

Esto debería ir de la mano con la mejora de la disponibilidad y la calidad de los datos, por ejemplo, incluir datos sobre los proveedores y campos cruciales como los identificadores fiscales de la empresa.

En marzo entró en vigor la nueva ley de obras públicas. La legislación incluye disposiciones explícitas que garantizan la participación ciudadana y la divulgación de datos de obras públicas que sea «ágil, accesible para todos los usuarios y de acuerdo con los estándares de datos abiertos». Esto proporciona el andamiaje para nuevas reformas de contratación abierta que implementen la ley.

La nueva versión de BA Obras incluye nuevas funcionalidades: la información de la plataforma podrá consultarse teniendo en cuenta a los barrios como unidad, con el objetivo de hacerla más cercana a la ciudadanía, ya que en la actualidad los datos se muestran por comunas (agrupamiento de barrios).

“El barrio se convertirá en su eje principal”, explica Javier Irigaray. No se trata solo de mostrar los grandes proyectos de infraestructura, sino también de ayudar a hacer más visibles los datos de programas y servicios que demuestran «el cambio en la calidad de vida de las personas», por ejemplo, mediante la provisión de accesorios de iluminación, nuevos carriles bici, centros de salud y senderos naturales en sus zonas. La plataforma también incluirá datos sobre género, cambio climático y proyectos de infraestructura realizados a través de mecanismos de participación ciudadana.

El éxito ha encontrado adeptos y BA Obras se está replicando en otros lugares. Desarrollar esas plataformas fue más fácil y menos costoso porque los equipos utilizaron el código abierto y las guías creadas por el equipo de BA Obras.

Hasta el momento, 8 ciudades de las Américas han adoptado con éxito el sitio, entre ellas Olavarría, Bahía Blanca y Veracruz en México, y 7 más están trabajando en él.

So far, 8 cities across the Americas have successfully adopted the site, among them, Olavarría, Bahía Blanca and Veracruz in Mexico, and 7 more are working on it.