Guardianes de las obras públicas: cómo una coalición de actores logró que los proyectos de Nuevo León sean más transparentes y competitivos

Cuando la pandemia llegó a México, el estado de Nuevo León reaccionó rápidamente. En ese momento, sus hospitales no contaban con los equipos necesarios para atender a pacientes con COVID-19 y el gobierno tuvo que adjudicar con urgencia 20 contratos de obras públicas para preparar sus instalaciones de salud. Con la información de su plataforma de Infraestructura Abierta, Nuevo León logró identificar a los proveedores con buenos antecedentes y estableció parámetros que le permitieron realizar las adquisiciones de manera rápida y transparente. Como casi todos los gobiernos del mundo, Nuevo León todavía lucha por hacer frente a la afluencia de pacientes con COVID-19 que requieren hospitalización, pero la ciudad ahora tiene cerca de 2,000 camas para atenderlos.

La plataforma de Infraestructura Abierta no solo es utilizada por los funcionarios de gobierno para planificar, monitorear y coordinar de manera efectiva las obras. Desde 2020, cualquier persona puede consultar todas las obras de Nuevo León por un valor de más de mil millones de pesos (US $ 50 millones). Esto permite que los ciudadanos y periodistas también monitoreen los pagos a las empresas y el progreso de las construcciones que tienen lugar en sus barrios. Proyectos viales, museos, nuevos parques y hasta espacios culturales y recreativos son algunos ejemplos de lo que los usuarios pueden ver en el sitio cuando ingresan. Además, esta herramienta cuenta con visualizaciones que resumen la información de  175 proyectos de obras públicas, lo que incluye datos sobre 230 procesos de contratación, sus costos, proveedores, la fuente de financiamiento, los método de adquisición y los pagos, entre otros detalles. Pero esto no es todo. Reunir toda la información en un solo lugar ayuda a los contratistas a conocer las licitaciones ni bien se anuncian, lo que a su vez contribuye a que los proveedores puedan planificar. Como resultado de este proceso, la competencia y la participación en los procesos aumentaron en un 25% desde 2017. 

Infraestructura Abierta es el resultado de un proceso de colaboración entre gobierno, sociedad civil, académicos y la industria en Nuevo León, quienes se comprometieron bajo objetivos comunes: frenar la corrupción en las obras públicas, evitar sobrecostos y otras demoras y mejorar la toma de decisiones.

Los comienzos: innovación y organización

Los esfuerzos para mejorar la transparencia en las obras públicas comenzaron en 2015, cuando el gobierno de Nuevo León, en un intento por hacer más competitivo el proceso de licitación, comenzó a publicar información en línea y a notificar a los contratistas de las próximas oportunidades a través de alertas por correo electrónico.

Desde la Secretaría de Infraestructura de Nuevo León querían cambiar la perspectiva de cómo se gestionan las obras públicas, “la idea de que las obras de infraestructura se asocian a la corrupción”, dice Jesús Alejandro Ramos, Director de Innovación y Mejora Continua de Procesos del organismo. Por eso se propusieron  hacer todos los procesos lo más abiertos posible, publicando la mayor cantidad de información posible.

Lo que comenzó como una idea del secretario de Infraestructura, Humberto Torres, luego se convirtió en un proyecto a gran escala que involucró a muchos actores interesados ​​en mejorar la administración de estas contrataciones.

El desarrollo de la primera versión de la plataforma implicó un trabajo significativo para organizar los datos y optimizar la información a lo largo del ciclo completo de cada proyecto: desde la planificación y hasta la ejecución. A pesar de estas medidas y de una política gubernamental para evitar adjudicaciones directas, al principio, la competencia se mantuvo baja. Según un informe de USAID, entre  2015 y 2018, solo el 13% de las licitaciones adjudicadas “se otorgó con condiciones aceptables de competencia”, lo que equivale al 37% del valor total de la obra pública.

Este desafío fue advertido por México Evalúa, quien conversó con la Secretaría de Infraestructura sobre cómo podrían mejorar la situación.

“Las personas no se enteraban a tiempo de las contrataciones” dice Mariana Campos de México Evalúa y agrega que no bastaba con  publicar información sobre los procesos de licitación. También era  importante compartir detalles sobre la planificación de los contratos, las enmiendas y los pagos.

Debido a que los servidores públicos tenían que ingresar los datos manualmente y los diferentes departamentos usaban sistemas distintos, era difícil obtener estadísticas precisas. Las solicitudes de información, incluso de los propios oficiales que trabajaban en el área de contrataciones, llevaron tiempo y a veces existían  discrepancias en los datos por las fuentes diversas de donde se obtenían. Sin embargo, México Evalúa notó un gobierno interesado en mejorar sus procesos: “Estábamos ante un gobierno que quería innovar, que quería incluir a la sociedad civil y eso fue una gran señal para nosotros”, dice Campos.

Muchos actores, un único punto de encuentro

Desde el principio, el comité estableció las reglas básicas para llevar a cabo las discusiones con foco  en crear consensos y lograr que los cambios se llevaran adelante en fases.

Acordaron desarrollar un nuevo mecanismo para publicar información y lanzaron una plataforma piloto en marzo de 2020, seleccionando inicialmente 10 proyectos de infraestructura que sirvieron como modelos para ajustar los procesos de recopilación y distribución de información. Una de esas obras fue la renovación y ampliación de un teatro y centro cultural en el municipio de Allende. El proyecto sirvió como un caso de prueba para evaluar qué información ya estaba disponible internamente, en qué lugares, y para ajustar los manuales de procedimiento y las regulaciones que establecían qué información debía recopilar y publicar cada departamento.

El grupo también utilizó la experiencia de la agencia federal de información pública INAI para construir una interfaz basada en el ecosistema de datos de contratación abierta del INAI.

“El gobierno de Nuevo León ya contaba con una base de datos y un sistema de gestión de obra pública que publicaba información, pero era principalmente para licitaciones y no tenía identificadores e información agregada a nivel de proyecto, y ese es el principal aporte de Infraestructura Abierta”, dice Antonio Herrera del INAI, responsable del diseño de la nueva plataforma.

Con base en las recomendaciones de México Evalúa e INAI, Nuevo León decidió utilizar  el Estándar de datos sobre Infraestructura (OC4IDS) como modelo para publicar información relevante sobre proyectos y adquisiciones.

Al recopilar comentarios de la academia, la sociedad civil y otros actores interesados, elaboraron una lista de los datos más relevantes para ser publicados de acuerdo al uso que cada uno de ellos le daba a esa información.

El sistema de contratación de obras públicas de Nuevo León por dentro

La nueva plataforma muestra, por primera vez, detalles importantes sobre la ejecución de las contrataciones de obras públicas. Entre 2017 y 2020, en promedio existieron 7.3 oferentes por licitación, lo que es un claro signo de competencia alta. En el mismo período, el número de contratistas que participaron en el proceso de licitación aumentó de 6.5 a 8.1, lo que representa un incremento del 25%.

La alta tasa de competencia también hace evidente una baja concentración de contratistas por proyecto. Casi todos los proyectos de carreteras y transporte urbano fueron ganados por empresas diferentes. Además, en proyectos de bajo valor relacionados con la cultura y el deporte, sobre un total de 79 licitaciones, 39 contratistas ganaron 54 proyectos. Incluso en un año desafiante como 2020, existió un 42% de oferentes que participaron por primera vez (frente al 63% del año anterior, pero muy prometedor dadas las circunstancias de la pandemia).

El aumento en la diversidad de ganadores en licitaciones culturales y deportivas puede deberse a que este sector era una prioridad en el plan de desarrollo del gobierno (a su vez por su potencial para mejorar la vida de los habitantes de Nuevo León). El tamaño más pequeño de estos proyectos, implica además que la recopilación y la publicación de todos los datos a nivel de proyecto sea más fácil.

Adoptar un enfoque abierto, colaborativo y de apertura de datos para implementar  las reformas, jugó un papel clave en el impulso de estas mejoras y en la creación de un espacio equitativo donde todos los actores pudieran participar, dice Ramos.

Cuando los contratistas pueden ver que las licitaciones son competitivas, aumenta su confianza en la equidad del mercado. La plataforma de Infraestructura Abierta hace que más proveedores tengan la oportunidad de participar en los procesos y preparar propuestas de alta calidad ya que pueden acceder a toda la información que necesitan de modo simple y rápido. En paralelo, el uso de la georreferenciación para visualizar dónde se están llevando a cabo los proyectos reduce la impresión de que la mayor parte del dinero solo se gasta en las áreas metropolitanas, lo que fomenta las presentaciones de proveedores locales más amplios.

Proyectos por sector

Las reformas no ocurrieron solo sobre las licitaciones y adjudicaciones. Ramos explica que la documentación disponible ahora contempla las etapas de planificación incluidos los estudios de factibilidad y de impacto ambiental, “y si se están cumpliendo los hitos de implementación”. Además, agrega: “Ver la ejecución de las obras en tiempo real y que este avance sea público nos ayuda a tener un control más eficiente de la obra, a revisarla e identificar los problemas para solucionarlos a tiempo antes de que finalice el contrato”.

Para Mariana Campos, la disponibilidad de datos sobre pagos fue «como un sueño». «No hemos visto esto [datos completos de pago de infraestructura] en ningún otro proyecto en México». La plataforma publica datos OCDS sobre cuándo se realizan los pagos, el monto total, el pagador y el destinatario.

Nuevo León también vio oportunidades de ahorro y una mejor gestión de la obra pública. Casi la mitad de los contratos completos tuvieron ahorros (47%) y los pagos finales a los contratistas fueron de 33 millones de pesos mexicanos por debajo del monto contratado. Adicionalmente, solo el 17% de los contratos tuvieron modificaciones.

Al mismo tiempo, las autoridades notaron un patrón en el que los precios aumentaron entre las etapas de adjudicación y contratación. El monto final pagado fue superior al valor adjudicado (pero no al valor contratado) en el 71% de los casos. Estos representaron 387 millones de pesos mexicanos (13% del valor total contratado). Alrededor del 23% de los contratos tuvieron ahorros (comparando el monto pagado con el valor inicial adjudicado), representando 231 millones de pesos mexicanos (7% del valor total contratado).

Tener datos completos le permitió a la Secretaría de Infraestructura identificar tres razones clave para explicar este fenómeno: tiempo y recursos limitados al planificar el trabajo, cambios en los requisitos del proyecto por parte del comprador y la necesidad de completar proyectos iniciados por otra administración, donde puede haber existido información insuficiente para planificar o difícil de conseguir.Detrás de este análisis se encuentra el Estándar de Datos de Contratación Abierta para Infraestructura (OC4IDS), que jugó un papel clave para conectar los datos del sistema de contratación pública con la información a nivel de cada proyecto. El OC4IDS, estándar reconocido internacionalmente, fue así un elemento central para el desarrollo e implementación de la plataforma abierta. Ayudó a definir la estructura y el formato adecuado para publicar los datos más importantes sobre las obras y los contratos en Nuevo León, uno de los primeros lugares en implementar OC4IDS.

La tarea de convencer a los escépticos

Publicar los datos era una cosa, convencer a los funcionarios del gobierno y a las empresas de sus beneficios, otra muy distinta. Se necesitaron muchos encuentros semanales de Mariana Campos de México Evalúa para convencer a los actores y crear el compromiso. Los contratistas estaban preocupados por la publicación de sus datos de contacto y pagos, mientras que los funcionarios de la Secretaría de Infraestructura expresaban temores porque su trabajo de un día para el otro iba a ser “auditado en tiempo real”; además de sentir que iban tener un “trabajo adicional”.

“Sabés que este trabajo va a cambiar el sistema y a la larga representará una mejora y un menor esfuerzo para las personas, pero primero hay que convencer a las personas que llevan mucho tiempo trabajando de una forma particular ”, dice Ramos.

Contar con la experiencia exitosa de otro estado como Jalisco ayudó a aliviar esos temores.

«Les dijimos [a los representantes de la industria] que otro estado, Jalisco (…)  ya había publicado información detallada sobre los pagos de contratos y contratistas», dice Herrera del INAI.

“Les mostramos el portal y les preguntamos: ‘¿Quieren una iniciativa como la que hizo Jalisco hace unos años, o quieren ir más allá?’. Ese desafío los animó a hacer un esfuerzo adicional y aceptar publicar datos de transacciones. e información específica que identifica y localiza a cada uno de los contratistas, explica Herrera.

Escuchar a todos los actores e identificar sus necesidades de información fue clave para desarrollar la plataforma. El sitio de Infraestructura Abierta es el resultado de  muchos encuentros y procesos que permitieron generar consensos e ir agregando datos  en un solo lugar. Antes era muy difícil pedir información a los departamentos, dice Ramos. No sabías si tomaría unos días o unos minutos,  «ahora revisas el sitio y lo tienes».

“Ser más organizado, tener la información estructurada de la manera correcta para la plataforma y contar con herramientas para monitorear cómo se cargaba la información en la plataforma llevó a un cambio radical dentro de la Secretaría. Subir la información se convirtió en una rutina. Pudimos romper la resistencia al cambio ”, dice Godofredo Gardner Anaya, Subsecretario del Departamento de Planeación.

Mantener lo construido y escalar

Nuevo León eligió una nueva administración en junio pasado y el grupo de actores interesados en las contrataciones públicas ha estado trabajando en una “estrategia de continuidad” para asegurar que el proyecto se afiance más allá de los gobiernos. 

En el aspecto técnico, el equipo está trabajando en la recopilación de feedback de los usuarios para realizar actualizaciones en la plataforma, demás de aumentar aún más la digitalización, automatización de los procesos y mejorar la usabilidad y la experiencia de quienes visiten la plataforma. Las mejoras ya planificadas incluyen la publicación de más proyectos de departamentos que actualmente están subrepresentados y de un catálogo de artículos de contrato de construcción. Esto último será clave para poder hacer comparaciones de precios, que a su vez ayudarán a realizar cálculos de riesgo y otros análisis.

La plataforma no es, todavía, una plataforma de contratación electrónica transaccional. La mayoría de las ofertas en 2019 (72%) se entregaron en papel  y durante la pandemia todas tuvieron que presentarse en persona. Sin embargo, el uso de la tecnología es un gran aliado para generar enormes ahorros de eficiencia e incluso una mejor captura y uso de datos en Nuevo León y otros lugares. Las tecnologías de código abierto contribuyen a que el modelo pueda ser replicado por otros gobiernos.

INAI y México Evalúa están llevando a cabo un ambicioso proyecto para identificar y ayudar a otros estados a implementar un enfoque de contratación abierta. Entre ellos se encuentran incluidos Veracruz, San Luis Potosí, Estado de México, Guanajuato, Morelos, Oaxaca. Este trabajo creará un frente unificado para las obras públicas en México, lo que facilitará aún más la participación de las empresas, la coordinación de esfuerzos por parte del gobierno y el monitoreo del progreso de las obras desde el lado ciudadano.

Las relaciones construidas parecen estar ahí para durar. El grupo de actores interesados en la contratación pública continúa activo e  incluye organizaciones como la Asociación Mexicana de Obras Públicas Nuevo León, México Evalúa, INAI, universidades y el grupo público-privado Sumar Consejo NL. Juntos, continuarán impulsando proyectos de infraestructura justos y transparentes para los más de 5 millones de personas que viven en el estado de Nuevo León.

Crédito de la imagen de cobertura: Mauro Medina Susarrey (CC BY-NC-ND 2.0)