Hacia la apertura, sobre ruedas: el recorrido de Ciudad de México para contratar un mejor sistema de bicicletas públicas

Desafío

Los líderes de la Ciudad de México tienen una visión ambiciosa para renovar su programa de bicicletas públicas, Ecobici. En la actualidad, Ecobici es el sistema de bicicletas públicas más grande de América Latina, y cuenta con 300.000 usuarios que realizan 30.000 viajes por día. Se ha tornado esencial para las personas que se trasladan para trabajar y para los residentes, ya que les permite conectarse con la red de transporte público general de la Ciudad. Durante su primera década de funcionamiento, Ecobici ayudó a abordar los problemas de congestionamiento y contaminación. Asimismo, representó para la ciudad un ahorro de 5700 toneladas de emisiones de CO₂eq. 

La alcaldesa Claudia Sheinbaum Pardo y autoridades de la Secretaría de Movilidad  de la ciudad identificaron una oportunidad para seguir desarrollando este proyecto, que había resultado sumamente satisfactorio cuando, después de diez años con el mismo operador, el contrato de Ecobici debió renovarse. Ampliar el programa a más vecindarios y mejorar el sistema Ecobici para que sea más sencillo para el usuario podría ayudar a la Ciudad a atender desafíos urgentes relacionados con la contaminación, el congestionamiento del tránsito y la salud pública. 

No obstante, el equipo de la Ciudad enfrentaba grandes desafíos. El mundo de los sistemas de bicicletas públicas se ha transformado en la última década. Para volver a licitar el contrato, era preciso tomar decisiones informadas sobre una serie de especificaciones técnicas diferentes, que van desde mejores bicicletas hasta tecnologías de software nuevas. Al equipo se le pidió que se prestara un servicio superior y ampliado por el mismo presupuesto. E incluso, a raíz de la popularidad que había alcanzado el sistema entre los residentes, el fuerte escrutinio ejercido por el público y la sociedad civil, y la gran envergadura y extensión del contrato, significaba que los miembros del equipo sabían que se les iba a exigir que rindieran cuentas por la decisión que tomaran. 

Proceder de la manera habitual no iba a resultar suficiente para llevar adelante el proceso de manera satisfactoria.

Enfoque de contratación abierta 

El equipo de Ecobici optó por el sistema de contratación abierta y el programa Lift de OCP para respaldar reformas transformadoras en las contrataciones, con el objeto de aumentar la participación de la ciudad y lograr mayor transparencia de cara a la comunidad y los proveedores. 

La ciudad publicó, por primera vez, un pedido de información, pidió a los residentes que dieran sus opiniones sobre el diseño del sistema de bicicletas públicas, mantuvo varias conversaciones públicas con proveedores, y publicó la documentación, las actualizaciones y las conclusiones en un sitio web sencillo para el usuario. Esto permitió al equipo y a la comunidad de proveedores tomar decisiones impulsadas por datos, generar confianza, promover la competencia y, en última instancia, cumplir su meta de ayudar a más residentes, en más vecindarios, a acceder a esta forma ecológica y asequible de transporte público. 

El nuevo contrato amplía el servicio de 6500 a 9300 bicicletas, y de 480 a 687 estaciones. Además, optimiza la tecnología y el diseño del sistema de bicicletas públicas de la ciudad para que resulte más sencillo para el usuario; todo ello, con un costo operativo equivalente a la mitad del costo del servicio anterior. 

“ECOBICI ha sido una transformación para la Ciudad de México. Por un lado, catalizó los viajes en bicicleta y en esta segunda licitación, permitió la innovación en contrataciones públicas. Así como ECOBICI marcó un antes y después para el ciclismo urbano, este nuevo procedimiento de contratación será un hito para mejorar los esquemas abiertos y transparentes de compras pública”, comentó María Fernanda Rivera Flores, Directora General de Seguridad Vial y Sistemas de Movilidad Urbana Sustentable, SEMOVI.

Tal como se mencionó, OCP trabajó en estrecha colaboración con el gobierno de la Ciudad de México a lo largo de dos años para implementar las mejores prácticas de contratación y adquisición. Este apoyo se instrumentó a través de Lift, el programa de aceleración de impactos competitivo de OCP, que ayuda a  equipos audaces que impulsan reformas en materia de contratación de todo el mundo a avanzar con sus ideas y producir un cambio. A través de este programa, la ciudad se conectó con pares de todo el mundo, aprendió de destacados expertos acerca de cómo involucrar a los proveedores y recibió asistencia técnica constante. 

Las siguientes son tres estrategias que contribuyeron al éxito del proyecto hasta el momento:

1. Un mandato sólido a favor de la contratación abierta y la innovación.
Desde el inicio del proceso, la ciudad se comprometió públicamente a organizar un proceso abierto y competitivo que recompensara la innovación y los mejores resultados en materia de prestación de servicios. En su anuncio del nuevo proceso de licitación, la alcaldesa y la Secretaría de Movilidad (SEMOVI) destacaron la necesidad de hacer las cosas de un modo diferente. La aceptación por parte de las autoridades sentó las bases para todos los demás cambios posteriores y ayudó al equipo a enfrentar los obstáculos que surgieron durante el proceso de licitación. 

El equipo también maximizó su potencia combinada: funcionarios públicos con dedicación exclusiva de SEMOVI y la Agencia Digital de Innovación Pública (ADIP) de la ciudad se unieron para trabajar en forma conjunta en este proceso. El grupo de colaboración estaba entusiasmado por aplicar al proyecto su autoridad institucional y su experiencia en contrataciones públicas. 

Este equipo que reúne a distintos áreas no solamente tenía un mandato, sino también un compromiso con la innovación, y no temían probar cosas nuevas, reflexionar y aprender. El equipo coordinó diálogos con expertos y con otros municipios para comprender las mejores prácticas y los riesgos. También pusieron en práctica nuevos enfoques para la gestión de proyectos del programa Lift a efectos de fortalecer su capacidad para planificar y cambiar de dirección cuando resulta necesario. Esta flexibilidad permitió al equipo asumir riesgos, realizar cambios de rumbo con sensatez a lo largo del camino y lidiar con normas de procedimiento que no les permitían tener un grado de apertura ni un enfoque tan impulsado por resultados (en lugar de  cumplimiento) como deseaban.

2. Proveedores nuevos y estrategias para la participación de la comunidad.

La ciudad deseaba instrumentar un proceso abierto y competitivo para obtener los mejores resultados y el mayor valor para los residentes. No obstante, promover la competencia y reunir información de este mercado plantea un verdadero desafío porque, en los sistemas modernos de bicicletas públicas, convergen empresas de diferentes sectores. Por ejemplo, un grupo de empresas se especializa en las operaciones de sistemas, mientras que otras ofrecen tecnología para software, que va desde aplicaciones de usuarios hasta servicios de geolocalización. Otras compañías se ocupan de los anuncios publicitarios que tienen una importancia fundamental para el financiamiento del sistema. En todo el mundo, son muy pocos —si es que existe algunos— los proveedores que pueden brindar todos estos servicios

A fin de superar estos obstáculos, el equipo puso en práctica nuevas estrategias de investigación de mercado y de contacto con proveedores para la ciudad. Estas tácticas incluyeron el primer proceso de solicitud de información de la ciudad, a través del cual se obtuvieron sugerencias para mejorar el servicio por parte de nueve empresas, con experiencia de operación en 35 ciudades. Los proveedores también sugirieron un modelo de financiamiento revisado, en el cual se combinen patrocinadores y subvenciones gubernamentales. Esta es una idea que la ciudad impulsó para Ecobici y que contribuye a la viabilidad financiera a largo plazo del sistema. 

La ciudad también asumió el compromiso de compartir información con la comunidad y reunir sus aportes. Por ejemplo, la ciudad organizó una asamblea (“plaza pública”) virtual para recibir comentarios sobre los documentos de licitación preliminares por parte de representantes de la sociedad civil, ciudadanos y proveedores. Finalmente, la ciudad recibió más de 300 comentarios sobre cuestiones importantes, que iban desde los diseños de las bicicletas y las estaciones hasta dónde estarían ubicadas las estaciones. 
“El enfoque de la Ciudad de México generó oportunidades para que los proveedores y el público intercambiaran ideas nuevas y creativas con la ciudad de un modo que planteó objetivos más ambiciosos. En todo el proceso, la ciudad mantuvo altos estándares de integridad al demostrar transparencia sobre los procedimientos, y ofrecer una oportunidad para que el público y los proveedores ofrecieran comentarios sobre los términos de referencia preliminares antes de su publicación”, señaló Sascha Haselmayer, asociado de Ashoka Germany y fellow en New America.

Para generar confianza y demostrar transparencia en todo el proceso de planificación, la ciudad creó un sitio web dedicado al proyecto. Este sitio web se puso en funcionamiento cuando se inició el trabajo del equipo y se convirtió en el punto central para compartir información durante todo el proceso. El equipo se ocupaba de actualizar periódicamente la información en el sitio, con todos los datos que podrían ser de interés para los proveedores o los residentes, incluidos los resultados de los procesos posteriores de solicitud de información y comentarios de los usuarios, eventos pasados y futuros, e hitos fundamentales del proyecto.

3. Compromiso con la competencia y la transparencia pese a los obstáculos.
Hubo muchas situaciones en las cuales el equipo podría haberse visto tentado de evitar instancias de apertura para simplificar su trabajo. Sin embargo, el equipo de Ecobici tenía una firme convicción de implementar un proceso competitivo y transparente. Este compromiso ayudó a la ciudad a lograr buenos resultados, particularmente durante momentos críticos en los cuales se estaba definiendo el destino del proyecto.

Por ejemplo, el equipo deseaba crear criterios de selección que adjudicaran el contrato al proveedor que ofreciera la mejor relación precio-calidad. No obstante, la ley de contrataciones de la ciudad de México establece que los contratos deben adjudicarse a quien presente la oferta más baja. El equipo tuvo que desarrollar un importante anexo técnico que garantizara que la oferta más baja igualmente lograría un servicio de alta calidad y, al mismo tiempo, brindaría suficiente flexibilidad en las especificaciones como para permitir la innovación por parte de los proveedores. 

El futuro de la renovación del sistema de bicicletas públicas se puso en duda ante la irrupción de la pandemia. Los presupuestos de las ciudades se redujeron significativamente, menos personas utilizaron el sistema Ecobici y las dificultades de la cadena de suministro hicieron que los proveedores enfrentaran un aumento en los costos. Ante esta incertidumbre, el equipo emitió un segundo pedido de información, con la intención de recoger las opiniones de los proveedores respecto de si, desde el punto de vista financiero, aún era viable operar el sistema. También analizaron cómo la crisis podría afectar los requisitos de la licitación y cómo deberían modificarse los plazos para que los proveedores prepararan sus propuestas. Los resultados de este pedido de información, combinados con otros estudios para dimensionar el tamaño del mercado publicitario que representaba Ecobici, permitieron a la ciudad desarrollar un nuevo modelo de ingresos compartidos orientado a garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. 

Los esfuerzos del equipo por llevar adelante un proceso de licitación abierto también funcionaron como guía para atravesar obstáculos burocráticos de último momento y, en última instancia, ayudaron a reducir los costos operativos. Debido a la pandemia, el proceso de planificación se extendió por más tiempo de lo que la ciudad previó en un primer momento. Finalmente, la ciudad recibió ofertas de dos consorcios integrados por dos empresas cada uno. No obstante, la ciudad se vio obligada a declarar la nulidad de la licitación cuando ambas ofertas fueron descalificadas por no cumplir con la totalidad de los requisitos legales y técnicos. Luego, el equipo pasó a la instancia de invitación a presentar ofertas y convocó a todas las empresas que participaron en el proceso de licitación pública a presentar una oferta. Dado que solo los mismos dos consorcios presentaron ofertas y que las leyes de la ciudad requieren que exista un mínimo de tres para adjudicar un contrato, esta licitación también se declaró nula. Entonces, el equipo llevó a cabo un proceso de subasta inversa entre las dos empresas para adjudicar el contrato de manera directa, con el objetivo de imitar la dinámica del proceso de licitación original, en el cual todas las propuestas que reunían las condiciones establecidas competían únicamente según un criterio de precio. Esta subasta exitosa llevó a una reducción del 54 % en el presupuesto planificado.

Resultados 

Las estrategias de contratación abierta mencionadas ayudaron al equipo de Ecobici a crear un proceso abierto y transparente que logró el objetivo de la ciudad de obtener un contrato para la ampliación de servicios en más vecindarios a la mitad del costo previsto. El enfoque del equipo también condujo a innovaciones que mejoraron aún más la accesibilidad del servicio. Un ejemplo es que las bicicletas ahora tienen asientos ajustables que se adecuan a los ciclistas de menor estatura, un problema que había sido planteado durante las consultas con los ciudadanos.

Otros funcionarios del Ayuntamiento ya están replicando las estrategias de contratación abierta del equipo para brindar mejores servicios para los residentes, incluso para licitaciones tales como el sistema de pago con tarjeta de transporte público de la ciudad. 

El proceso de planificación de Ecobici también puso de relieve cómo las prácticas de contratación de la ciudad de México podrían brindar mejores resultados en lo referente a favorecer la competencia y lograr una mejor relación precio-calidad. La Ciudad de México no está sola. Muchos gobiernos temen a los riesgos que implica contratar nuevos servicios o usar nuevas metodologías para cambiar el proceso de convocatoria, lo cual redunda en una menor competencia. Muchos gobiernos, como el de la Ciudad de México, establecen que los proveedores deben seleccionarse en función del costo más bajo en lugar de considerar la mejor relación precio-calidad. De manera similar, muchas reglamentaciones sobre contratación limitan la capacidad de los proveedores de corregir siquiera detalles formales de sus propuestas en la etapa de adjudicación, lo cual aumenta las posibilidades de que las propuestas queden descalificadas y la cantidad de procesos de licitación que fracasan. Una oferta sólida no debería fracasar por cuestiones formales menores si pueden corregirse de manera justa y transparente. 

Impulsar mejores resultados en materia de contratación requerirá invertir en la contratación pública y construir una cultura centrada en el desempeño y en los resultados. Es habitual que las ciudades no cuenten con el tiempo ni con los recursos para hacer investigaciones de mercado. Esto limita su capacidad de lograr una buena relación precio-calidad en sus procesos de contratación. La Ciudad de México se vio obligada a recurrir a servicios ad honórem y a su capacidad interna limitada para diseñar su nuevo modelo de ingresos compartidos. Finalmente, estas inversiones generaron ahorros significativos en los costos operativos del sistema de bicicletas públicas. 

Pero el trabajo del equipo con Ecobici no ha finalizado. Ahora que la Ciudad de México ha comprado sus bicicletas, es el momento de ver cómo esto funciona en la práctica. Implementar un contrato puede ser como probar una bicicleta nueva: es posible que se necesiten tiempo, ajustes y práctica para lograr la máxima comodidad y un andar suave. Por eso, el éxito real del equipo se podrá apreciar cuando los ciudadanos puedan usar el nuevo sistema después de su implementación en 2022.

Actualización, 4 de febrero: La historia se actualizó para incluir que el módulo de pliegos de licitación preliminares se ha lanzado.