Mirar, medir y cambiar: la estrategia de Colombia para aumentar la presencia de las mujeres en la contratación pública

En Colombia, al observar montos adjudicados durante 2020, sólo 1 de cada 5 procedimientos fueron otorgados a empresas dirigidas por mujeres. En nuestra experiencia trabajando con gobiernos a nivel local y subnacional, muchas veces, el gobierno no conoce la capacidad de estas empresas y cómo sortear las barreras que se les presentan para crear oportunidades de hacer negocios con ellas. 

Colombia ofrece un ejemplo donde, partiendo del entendimiento de esta brecha, se implementaron cambios normativos para promover indicadores y acciones que permitieran conocer mejor la presencia e incrementar la participación de las empresas lideradas por mujeres en los sistemas de compras. 

Sin normas no hay cambios

Tomando como punto de partida una nueva ley de fomento del emprendimiento y un decreto que define cómo llevarla a la práctica, el gobierno determinó que las dependencias gubernamentales debían crear programas de apoyo e “instrumentos técnicos, administrativos, jurídicos y financieros” para incentivar sistemas más sensibles al género.

En octubre de 2020, Colombia emitió una directiva presidencial para priorizar a las mujeres en la reactivación económica del país. En diciembre del mismo año, salió una nueva ley de emprendimiento que puso el foco en la contratación pública, y en su capacidad de empoderar a las mujeres y a las PyMEs a través de las compras públicas. A partir de ese momento, se habilitó a los organismos a incluir en los documentos de los procedimientos criterios para incentivar la participación de las empresas dirigidas por mujeres en los sistemas de compras. La norma también contemplaba tarifas, beneficios y estrategias diferenciales para el desarrollo de sus negocios. Por ejemplo, estableció que los emprendimientos rurales con mayoría de participación femenina tendrían prioridad en los programas técnicos de aceleración y en la recepción de fondos destinados a su fortalecimiento. 

Menos de un año más tarde, el gobierno reglamentó la ley y detalló 4 criterios que los organismos deben observar para detectar aquellos emprendimientos y empresas liderados por mujeres. La presencia de uno solo de ellos es suficiente para la clasificación. En el listado figuran una participación accionaria de más del 50% o al menos un 50% del directorio ejercido por ellas. También los casos en los que “una mujer haya ejercido actividades comerciales a través de un establecimiento de comercio” y para el caso de las asociaciones y cooperativas “cuando más del cincuenta por ciento (50%) de los asociados sean mujeres”. En todos los casos, la participación debe darse “ durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección” para garantizar que sean mujeres efectivamente las que lideren las empresas o asociaciones. 

En la mayoría de los países, no es posible identificar cuántas empresas lideradas por mujeres están ejecutando contratos, porque la información simplemente no existe. El primer avance en Colombia fue que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (CCE) – agregó un campo de género, abriendo esta información desagregada para cada uno de sus contratos. En este momento, el campo considera el género de los representantes legales para clasificar a la empresa, pero la agencia está trabajando para sumar los nuevos criterios establecidos en las normativas que permitan conocer dónde están las mujeres y observar más de cerca las barreras de acceso sobre las que los gobiernos deben trabajar. La ANCP-CCE está desarrollando indicadores en su tablero de contrataciones abiertas para mostrar cuántos contratos se están adjudicando a estas empresas por región. En el caso de Colombia, las normas están impulsando el reconocimiento de los emprendimientos y empresas de mujeres; un punto clave para que las áreas de compras comiencen a incorporar criterios sensibles al género en las contrataciones. 

Colombia también creó un catálogo de pequeñas y medianas empresas e implementó criterios de adjudicación diferenciales. Las empresas lideradas por mujeres serán priorizadas en los contratos menores y evaluadas con un criterio distinto de acuerdo con los estudios de mercado. Esto es una señal clara para los gobiernos locales ya que les abre el camino para incluir requisitos de acuerdo con sus realidades locales. 

El camino recorrido: los programas piloto

Implementar las nuevas provisiones de la ley no será sencillo y como en Colombia el 70% de la contratación pública corresponde a los gobiernos departamentales y municipales, resulta crítico ver cómo funcionan localmente. Por este motivo los cambios normativos fueron acompañados de programas pilotos en zonas rurales y urbanas para entender el rol de las mujeres en las compras subnacionales y hacer los sistemas que puedan responder con prontitud y positivamente a criterios de género. 

Desde el 2020, gobiernos locales como el de Palmira – donde el 25% de las asociaciones rurales tienen a mujeres como representantes legales – han desarrollado planes de acción para incrementar el número de pequeñas y medianas empresas en contratos con sus alcaldías. 

Para ello, organizaron mesas de trabajo y rondas de negocios con el objetivo de conectar a los productores locales con operadores logísticos y contratistas de las licitaciones de la alcaldía. Funcionarios de la alcaldía de Palmira analizaron durante casi un año los documentos de las contrataciones del Programa de Alimentación Escolar y cuáles eran las trabas que les impedían ganar contratos a las mujeres. Revisaron los productos que se adquirían a través de este programa y el listado de proveedores para entender dónde podían crearse oportunidades de participación. En un trabajo conjunto entre varias dependencias de la alcaldía, cambiaron ciertos productos del menú e incluyeron condiciones específicas en los documentos de los contratos para que las mujeres productoras participaran en la cadena de valor de los procesos.

El piloto también identificó una gran presencia de proveedoras mujeres en ítems como el café, los tomates y las aromáticas. Al mismo tiempo, se detectaron algunos productos que se adquirían afuera y podían ser ofrecidos por las asociaciones lideradas por mujeres, incrementando así el conocimiento del mercado y las oportunidades de apoyar a empresas locales. Entre otros hallazgos, la puesta en práctica del plan encontró que las mujeres lideraban empresas en los hechos aunque en los papeles su relevancia no siempre se veía reflejada.

Así, el sistema de contrataciones se puede transformar en una herramienta sensible para fomentar su inclusión.

Bogotá también se convirtió en sede de prueba al definir lineamientos de género progresivos, determinando fechas y porcentajes mínimos de participación de mujeres en los distintos rubros de compras – por medio de la implementación del decreto 332/2020. 

Por ejemplo, a partir de junio de 2023 casi el 14% de las adjudicaciones de la construcción deberán ser adjudicadas a mujeres. Para incentivar este y otros tipos de cambio, la norma de la alcaldía también determina fechas de corte con porcentajes mínimos de participación para todas las ramas. Bogotá continuará en un proyecto para promover la participación de PyMEs lideradas por mujeres en las compras del distrito.

Los aprendizajes, obstáculos y próximos pasos

El gran resultado de todo este proceso es el aprendizaje para empezar a definir metas y medir cómo responden los sistemas a los nuevos criterios de sensibilización al género. Los datos van a ayudar a medir y delinear estrategias de acción. Sin embargo, introducir las modificaciones en los sistemas para relevar la información es todavía complejo.

Las experiencias de Palmira y Bogotá están alimentando una guía que construyó OCP con apoyo del Programa de Prosperidad de la Embajada del Reino Unido en Colombia para los gobiernos locales para explicar las mejores prácticas en relación a cómo las entidades deben incorporar criterios de género para hacer que sus sistemas respondan de manera más rápida, abierta e inclusiva con las mujeres. Este trabajo hace parte de un proyecto de más de tres años por implementar estrategias de contratación abierta a nivel local en Colombia de la mano con del Programa de Prosperidad de la Embajada del Reino Unido.

Los programas piloto están ayudando a ver desafíos vinculados al tamaño de las alcaldías. A las más pequeñas les resulta mucho más sencillo conectar a las distintas dependencias y actores para implementar los cambios. Por el contrario, en las localidades subnacionales los procesos de promoción de estas políticas son más complejos y requieren de un mayor esfuerzo y tiempo. 

Junto al Programa de Prosperidad de la Embajada del Reino Unido en Colombia seguimos apoyando la aplicación de directrices para que los funcionarios públicos incorporen la contratación con perspectiva de género y apoyen a las empresas dirigidas por mujeres para que soliciten más oportunidades. ONU Mujeres también está realizando esfuerzos para fortalecer la participación de mujeres en la contratación pública en Colombia. 

A futuro, el reto consiste en asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales para favorecer la participación de empresas lideradas por mujeres en todo el país. Para ello, será crítico usar las lecciones aprendidas de los pilotos de Bogotá y Palmira para replicar estrategias similares en otras jurisdicciones. El departamento del Valle del Cauca ya se interesó por la experiencia de Palmira y trabajará en una estrategia local para generar procesos de adquisiciones más sensibles al género. Los datos abiertos serán el aliado para ver lo que ocurre dentro de los sistemas, definir nuevas estrategias y entender mucho mejor las barreras. Porque no se puede cambiar lo que no se puede medir y no se puede medir si los datos no están.