Análisis de precios unitarios en las contrataciones públicas en Europa del Este y Asia Central
A menudo, lo primero que se mira en un contrato público es el precio. Las compras a precios inflados pueden constituir un gran problema en la contratación pública. Analizar los precios unitarios puede ayudar a identificar sobreprecios. A su vez, la posibilidad de ver los precios promedio y los mejores precios para un determinado producto en el sistema de contrataciones puede ayudar a las entidades contratantes a determinar correctamente el valor de compra previsto, encontrar los mejores proveedores y administrar los fondos de modo eficiente.
Equipos de Moldavia, Kirguistán y Ucrania comenzaron a desarrollar herramientas para analizar precios unitarios, apoyándose en el número creciente de sistemas electrónicos de contratación pública que existen en la región. Muchos de ellos incluyen una interfaz de programación de aplicaciones (Application Programming Interface, API) abierta, basada en el Estándar de datos para las contrataciones abiertas, que permite el desarrollo de módulos de inteligencia de negocios en Moldavia, Kirguistán y Ucrania con el apoyo de la Alianza para las Contrataciones Abiertas.
En esta publicación, se considerarán las principales herramientas y enfoques para analizar los precios unitarios, así como los desafíos que surgen en este proceso.
Análisis de las contrataciones públicas en pocos clics
En una oportunidad en la que participó en un hackatón mientras todavía era estudiante, Maral Abdreisov escuchó a funcionarios públicos decir una frase: “Sería bueno encontrar contrataciones públicas allí donde efectivamente se está robando”. Aún tenía en mente esta idea cuando desarrolló OpenTender.KZ con el apoyo de la Fundación Soros. OpenTender.KZ es un portal que recopila datos de la API del sistema de contrataciones públicas de Kazajistán y brinda información de un modo accesible para el usuario
“En el sistema de contrataciones públicas, es difícil encontrar un indicio que permita dar con casos de corrupción. En el sitio web OpenTender.KZ, decidimos simplificar esta vía para los periodistas y para el público en la mayor medida posible”, señala Maral. El proyecto de Maral fue finalista del OCP Innovation Challenge (Desafío de Innovación de OCP) y recibió apoyo para continuar su desarrollo. En OpenTender.KZ, Maral se centró en el análisis de precios, incluido el cálculo de precios unitarios. Al escribir “Gasolina A-95” en la barra de búsqueda y seleccionar la unidad “litro” en el portal, se pueden ver los precios que pagan los clientes de Kazajistán por el combustible y ver en forma directa cuáles de ellos pagan precios excesivos.
El proyecto OpenMoney fue creado hace algunos años por una compañía de TI de Moldavia, basada en un esquema de tercerización. Luego, el equipo decidió participar en la hackathón y desarrolló una herramienta para conectar información del sistema de contratación pública MTender con el registro de personas jurídicas para ayudar a encontrar vínculos entre las compañías y sus beneficiarios. Con el apoyo de OCP, se introdujo en OpenMoney una herramienta para el análisis de precios unitarios. El equipo desarrolla el proyecto en su tiempo libre, “para ayudar al país y contribuir con la lucha contra la corrupción”. Y ya está dando resultados.
“Nuestra herramienta ya es utilizada por el gobierno, el organismo de lucha contra la corrupción y la policía. Nos han hecho saber que, de este modo, es mucho más rápido buscar la información necesaria, en lugar que tener que escribir un pedido oficial y esperar una respuesta oficial”, expresa el líder del proyecto Pavel Novak.
Zakupki.kg es el primer intento por crear una herramienta para el análisis de riesgos de la contratación pública en Tableau en Kirguistán. El producto viable mínimo fue desarrollado por el equipo de “IT Win” en el marco del Desafío de Innovación de Contratación Abierta. El líder del equipo, Chingiz Beksultanov, observó que los precios unitarios para el mismo medicamento pueden ser diametralmente diferentes. Esto lo impulsó a agregar no solamente alertas para las contrataciones cuestionables, sino también funciones de análisis de precios unitarios a Zakupki.kg.
La herramienta de investigación de mercado para Ucrania que elaboró la ONG StateWatch refleja los precios unitarios en el sistema de contrataciones públicas del país. La información se extrae del portal de finanzas públicas oficial E-data, donde los organismos públicos informan sobre sus gastos. “La principal tarea de la herramienta es agregar información sobre precios unitarios del modo más rápido y sencillo posible. Así, se pueden comparar precios y los organismos pueden elegir las mejores ofertas del mercado”, explica el titular de StateWatch, Hleb Kanievskyi.
Usar datos de precios unitarios
Existen dos ejemplos principales del uso de la información sobre precios unitarios.
Análisis de precios promedio del mercado. Esta información resulta útil principalmente a los organismos de contratación. Pueden seleccionar el producto que necesitan, establecer un período de tiempo determinado para la compra (el trimestre en curso) y averiguar su valor de mercado promedio. Esta información resulta esencial para determinar el costo previsto de la contratación pública, porque un precio excesivamente alto puede dar como resultado un sobrepago, y un precio demasiado bajo puede hacer que la licitación fracase por falta de ofertas. La información de precios unitarios en el sistema de contratación pública electrónica les permitirá encontrar proveedores con las mejores ofertas del mercado y los invitará a presentar ofertas.
La información sobre proveedores que pueden proporcionar bienes al mejor precio es de un enorme valor también para los administradores de catálogos electrónicos. En este momento, se están desarrollando de manera activa catálogos electrónicos para compradores gubernamentales en Europa del Este y Asia Central. Contar con datos confiables sobre el precio unitario de los bienes permitirá a los administradores de categorías completar los catálogos electrónicos con bienes de proveedores que los venden al mejor precio.
A su vez, el análisis de precios puede mejorar las decisiones en el campo de las contrataciones utilizando organizaciones de compra centrales (central purchasing organizations, CPO). Dado que la cantidad de bienes también se indica junto con el precio unitario, esto hace que sea posible identificar rubros de productos básicos que dependen fuertemente de las economías de escala.
Asimismo, la información sobre precios promedio del mercado puede resultar de utilidad a las empresas. De este modo, los emprendedores podrán desarrollar una estrategia de precios satisfactoria, conociendo el rango de precios con el cual es más probable que ganen una licitación.
Identificación de anomalías en los precios. La información sobre precios unitarios permite identificar los precios que se aumentaron artificialmente con unos pocos clics. Esta es información valiosa para las autoridades de control financiero, activistas públicos y periodistas de investigación. Si un hospital compra un determinado medicamento por $100 y otro compra el mismo con una dosis idéntica por $300, la situación amerita una investigación más profunda.
Además, el análisis de precios unitarios hace que resulte mucho más sencillo identificar sobreprecios en acuerdos adicionales. Esto puede ocurrir cuando las entidades contratantes y los proveedores vuelven a negociar un acuerdo por una menor cantidad de bienes a un precio superior, mientras que el costo total del acuerdo no varía.
La información agregada sobre precios unitarios puede ser de valor considerable para cada una de las partes interesadas en el sector de contratación pública.
Obstáculos que afectan el análisis de precios unitarios y cómo superarlos
A primera vista, puede parecer que ni la definición ni el análisis de precios unitarios debería plantear ningún problema. Pero al observar con mayor detenimiento, hay muchos detalles que se deben considerar.
La principal dificultad posiblemente sea la falta de datos o la información inexacta, que complican el cálculo automático de los precios unitarios. En la mayoría de los países, solamente se encuentran disponibles en formato legible por máquinas los datos sobre el costo total de la compra, el número de unidades y la unidad de medida; y el precio unitario es calculado por las herramientas de inteligencia de negocios. En el sistema Prozorro de Ucrania, por ejemplo, recientemente apareció un campo electrónico separado para indicar el “precio por unidad”, pero aún no es obligatorio.
Debería ser algo muy básico dividir el valor del contrato por la cantidad de unidades; sin embargo, la falta de datos legibles por máquinas y la negligencia de las entidades contratantes al completar estos campos pueden complicar esta tarea.
FPor ejemplo, los organismos gubernamentales pueden comprar numerosos artículos dentro de un mismo lote, pero los campos electrónicos indican solamente la cantidad total, sin desglosarla para cada producto individual. En el sistema de contratación pública electrónica se puede ver un lote denominado “Medicamentos”, con 100 paquetes, que tiene un costo total de $1000. En este caso, el precio unitario es de $10. Pero si se observa la especificación escaneada, se puede ver que la entidad contratante, en realidad, compró una decena de artículos con precios unitarios totalmente distintos.
Según Chingiz Beksultanov, creador de Zakupki.kg, la publicación frecuente de datos sobre bienes comprados en un formato no legible por máquina es una de las principales limitaciones del sistema de contrataciones electrónicas en Kirguistán. Pavel Novak, de Moldavia, también se lamenta por la baja calidad de los datos. Algunas entidades contratantes ni siquiera publican información sobre el valor total del contrato en formato legible por máquina, y tampoco los acuerdos adicionales, por lo que el análisis se torna mucho más complejo.o mention additional agreements, greatly complicating the analysis.
La calidad de los datos también puede verse afectada si las entidades contratantes completan la información de manera negligente. A veces, las entidades contratantes indican su número de teléfono en el campo destinado al precio, o consignan la unidad de medida como “litro” al comprar, por ejemplo, papas. En la mayoría de los casos, no hay responsabilidad alguna por ingresar los datos incorrectamente.
No obstante, aun cuando los datos de precios unitarios resultan caóticos, sigue siendo posible hacer un análisis de calidad. Por ejemplo, para definir correctamente los precios promedio de mercado, es conveniente no usar el promedio, sino el precio medio del producto; es decir, el precio que se usa con mayor frecuencia. O incluso, para ser más precisos, se puede dividir el conjunto de datos completo en rangos de precios y ver cuáles de ellos se encuentran con mayor frecuencia. Este enfoque es el utilizado, por ejemplo, en la herramienta CPV-Tool de Kyiv School of Economics.
Sin embargo, para identificar precios con altos riesgos de corrupción, es muy conveniente dividir los datos en cuartiles. Esta es la modalidad que utiliza Datanomix de Kazajistán para identificar contrataciones con precios que probablemente hayan sido incrementados artificialmente en su sistema indicador de riesgos. Este enfoque implica evaluar las desviaciones del precio medio, pero no todo lo que está por encima del precio medio es, necesariamente, un sobreprecio. Para algunos bienes, el rango de precios aceptable puede variar en un 5%, para otros en un 25%, y esto debe ser calibrado por los expertos veedores. Para determinar el rango de precios normal para un determinado producto, se puede considerar el rango intercuartílico; es decir, la distancia entre el primer y el tercer cuartil. La mitad de las compras se encuadran en este rango. Los precios que se encuadran en el cuarto cuartil pueden considerarse “inflados”. Y si lo que se busca es identificar anomalías de precios claras, se deben considerar contrataciones en las cuales el precio unitario sea al menos 1,5 rangos intercuartílicos más alto que el tercer cuartil. Por supuesto, al conformar una muestra para determinar estadísticas de precios, solamente deben considerarse los contratos que se hayan cerrado en una modalidad competitiva. La contratación de fuente única no es un buen indicador de precios justos, señala Vitalii Trenkenshu, socio gerente de Datanomix.
Al mismo tiempo, sigue vigente otro problema: son pocos los artículos, incluso entre los productos básicos, que se prestan al análisis de precios unitarios. Por ejemplo, es posible calcular el precio promedio por pupitre escolar en el sistema de contratación pública. ¿Pero tiene sentido analizar todas las compras de pupitres al mismo tiempo, teniendo en cuenta que pueden diferir en tamaño, materiales y plazos de entrega? Lamentablemente, sin esta información —que generalmente está oculta en los términos contractuales analizados, en lugar de consistir en datos legibles por máquinas—, es sumamente difícil organizar análisis de precios idóneos. La situación en Kazajistán es algo diferente. En lugar del Vocabulario Común de Contratos Públicos desarrollado por la UE, que tiene amplia difusión, el gobierno ha creado su propio análogo, que es mucho más detallado: el Clasificador de bienes, obras y servicios. En consecuencia, el propio código de producto utilizado por la entidad contratante contiene características importantes para un análisis confiable.
Las herramientas de TI permiten simplificar, de un modo significativo, la recolección de datos sobre precios unitarios. No obstante, para llevar a cabo análisis de precios unitarios significativos en la contratación pública siempre se deben borrar los datos inexactos, hacer una doble verificación constante de los términos de referencia y corroborar la información.
¿Cómo hacer que el análisis de los precios unitarios se integre y forme parte de la contratación pública?
El análisis de precios unitarios puede mejorar de manera significativa la eficiencia de la contratación pública. Las entidades contratantes podrán tomar decisiones informadas y con base empírica cuando definan el costo previsto y cuando busquen proveedores.
La creación de herramientas con la función de analizar precios unitarios, como OpenTender.KZ o Market Research Tool, es solamente el primer paso de este recorrido. En la actualidad, el análisis de mercado previo a la licitación todavía no forma parte de la rutina para la mayoría de las entidades contratantes de la región. La experiencia de la ciudad ucraniana de Mariúpol es destacable (ver guía de OCP sobre la reforma de la contratación pública a nivel local). Para todas las entidades contratantes de la ciudad, el monitoreo del mercado y la creación de un conjunto de proveedores son elementos obligatorios de la contratación pública. Esto ayuda de manera significativa a las autoridades locales de Mariúpol a lograr los mejores resultados. La profesionalización de los funcionarios de contratación pública y la promoción de los análisis de precios en su trabajo diario deberían ser prioridades.
En muchos casos, la calidad de los datos en los precios unitarios sigue siendo deficiente, y esto impide difundir las herramientas de análisis de precios entre las entidades contratantes, los proveedores y el público. Los sistemas de contratación pública electrónica deben avanzar hacia la documentación electrónica sobre ofertas y la contratación electrónica. En la actualidad, por lo general solo puede encontrarse información detallada sobre los artículos contratados en los PDF que se adjuntan a los acuerdos. Cuando las entidades contratantes y los proveedores celebren transacciones mediante plantillas de contratos electrónicos e ingresen datos sobre las características básicas de los bienes, su precio y la unidad de medida en campos legibles por máquinas, los datos resultarán mucho más completos, claros y útiles. Nos complace observar que casi todos los países de la región de Europa del Este y Asia Central están avanzando, de manera paulatina pero decidida, en esa dirección.
