Cómo estandarizar información de proyectos de obras públicas: la experiencia de Nuevo León, México, y Paraguay

Estandarizar información de proyectos de obras públicas es una labor fundamental para la toma de decisiones eficiente. Por medio de los sistemas de clasificación y estandarización podemos organizar y ordenar la información específicamente diseñada para la industria de la construcción. Hoy queremos detenernos en dos ejemplos: el Gobierno del Estado de Nuevo de León, en México, y el Gobierno de Paraguay. 

En ambos casos, contar con un estándar de referencia capaz de brindar un análisis automatizado y preciso de los datos de obras públicas, como especificaciones técnicas, materiales y el análisis de costos, se ha vuelto una tarea esencial.

En busca del sistema de clasificación ideal 

En la actualidad, varios estándares de referencia pueden ser usados para procesar la información. Sin embargo, pueden resultar insuficientes, o incluso convertirse en una camisa de fuerza cuando se trata de intentar adaptarlos a realidades y necesidades de un sistema de clasificación propio.

De los estándares para la industria de la construcción y obras de infraestructura, el más popular es el Modelado de Información de la Construcción (Building Information Modeling, BIM), descrito como “un conjunto de tecnologías, procesos y políticas que permite a las múltiples partes interesadas diseñar, construir y operar de forma colaborativa un equipamiento en un espacio virtual”.

En cuanto a los sistemas de clasificación específicos a través de los cuales podemos organizar y ordenar la información y que contribuyen a identificar elementos gracias a una codificación estandarizada, los más utilizados son:

• Uniformat. Este sistema de clasificación organiza la información según el criterio de función. Se aplica únicamente a entidades físicas de construcción. Está enfocado en definir especificaciones constructivas y de análisis de costos. No se adapta totalmente a la etapa de diseño
• Masterformat. Este sistema de clasificación fue desarrollado por el Construction Specifications Institute (CSI) y usado principalmente en Estados Unidos y Canadá. Fue creado antes de la llegada del BIM Se usa como soporte en la creación de documentación contractual para definir las especificaciones técnicas y otras consideraciones, como por ejemplo, las actividades, que deben quedar recogidas en los proyectos. 
• Omniclass. También creado por el CSI, este sistema de origen estadounidense está diseñado para cubrir el ciclo completo de vida del edificio. Es, probablemente, el sistema de codificación más completo de los existentes. Sin embargo, puede presentar complicaciones debido a que las tablas no se ajustan al 100% a los modelos de diseño BIM.

Para describir y publicar datos sobre el proceso de contratación de proyectos de obras públicas, también se cuenta con los estándares internacionales de transparencia OCDS y OC4IDS. El estándar OCDS describe cómo publicar datos y documentos en todas las etapas del proceso de contratación, y fue adoptado por varios países del mundo, entre ellos Paraguay. El  estándar OC4IDS combina la divulgación de datos a nivel de contrataciones usando OCDS con la divulgación de datos a nivel de proyecto en cada etapa del ciclo de vida de un proyecto de infraestructura. 

La solución frente a estas alternativas resulta, a veces, adaptar los estándares a la realidad, o construir nuevos sistemas de clasificación que se ajusten a las necesidades locales. Veamos qué soluciones encontraron Nuevo León y Paraguay. 

El caso de Nuevo León

La Secretaría de Infraestructura es la dependencia encargada de la proyección y construcción de las obras públicas que conciernen al Gobierno del Estado de Nuevo León, al norte de México. Los procesos de contratación de obra pública que se realizan a través de la dependencia atienden necesidades diversas, como la construcción o mejoras en espacios públicos (parques, hospitales, museos, entre otros). A estas obras se les da seguimiento mediante sistemas propios de la Secretaría que son completamente independientes de las obras contratadas y ejecutadas por otras dependencias. 

La estandarización de los proyectos de obras públicas nació en  la Secretaría por la necesidad de diseñar e implementar un sistema de clasificación de costos que sirva como herramienta para la toma de decisiones en la planeación, licitación y el control administrativo. Si se toma en cuenta que actualmente el Estado de Nuevo León y el Gobierno Federal mexicano no cuentan con un estándar para clasificar ítems o conceptos, se requirió de una clasificación propia para realizar los respectivos análisis, así como controlar las compras y licitaciones.

Cada ítem de contrato representa lo que en arquitectura e ingeniería civil se conoce como “Concepto de Obra”, es decir, la descripción de un trabajo específico de construcción o servicio que se adjudica a un contratista mediante un contrato, incluyendo la cantidad y precio unitario. 

Teniendo en cuenta lo anterior, el Estado de Nuevo León llegó a la conclusión de que era necesario adaptar los estándares internacionales a la realidad de la construcción local. Por este motivo, el equipo a cargo de la Secretaría de Infraestructura de Nuevo León creó un nuevo sistema de clasificación común que cumpla con los requisitos internos, y que tenga la posibilidad de sumar y promocionar este sistema con las demás entidades públicas para que el Estado trabaje de forma homologada con un solo sistema de clasificación. Actualmente se está ampliando para el resto de las áreas que llevan adelante proyectos de infraestructura.

Para tomar la decisión sobre cómo mejorar su sistema de clasificación, la Secretaría de Infraestructura identificó cuáles eran los principales retos que había que atender:

• En el sistema de clasificación original los elementos no estaban organizados de acuerdo a un estándar, ya que anteriormente tenían un sistema de clasificación interno, basado en prácticas de producción de código asignado por la Dirección de Proyectos. El proceso estaba menos controlado, con pocos principios de asignación de códigos. 
• No se contaba con unidades de medida homologadas, lo que provocaba un análisis erróneo de los conceptos.
• Falta de homologación de conceptos (ítems) Códigos/Claves únicos. 
• Falta de homologación de Insumos (materiales, mano de obra, herramienta y equipo) Códigos/Claves únicos. 
• No se tenía definido un estándar en la asignación de códigos en los catálogos de conceptos (ítems).
• Falta de capacitación al personal.
• Comunicación deficiente entre procesos; se presentaban problemas para entender el tipo de trabajo en una determinada obra y poder realizar un análisis de avance de las obras.
• Al no contar con un estándar se presentaban problemas con las estimaciones.

Con estos puntos detectados, la Secretaría tomó la decisión de concentrar la información de las licitaciones de obras públicas que se desarrollan en la dependencia en un sistema de clasificación para ordenar y agrupar la información interna como un catálogo universal (ítems). 

La propuesta de clasificación de conceptos fue necesaria para tener una referencia más clara que facilite su correcta comprensión. Poder asignar un código único de clasificación facilitó que se puedan obtener datos precisos de análisis y orden, que no se tenían en un inicio y que provocaba por ejemplo errores de duplicación. Además, con el objetivo de contribuir a la transparencia y permitir el análisis más profundo de los datos, fue necesario publicar información que se ajuste al OCDS y OC4IDS. 

La adopción de esta clasificación de conceptos a un estándar agiliza de manera importante el trabajo de la Secretaría, porque detona en un proceso de elaboración de un catálogo de conceptos que, a su vez, facilita que el sistema genere el presupuesto de cada obra. 

Con la nueva clasificación de ítems se ha logrado un sistema de clasificación ágil basado en normas provenientes de estándares internacionales. Además dió lugar a un proceso más controlado y verificado. En este proceso se tuvieron en cuenta los estándares internacionales de transparencia: OCDS y OC4IDS. Algunas obras registradas en las que se puede observar ya el nuevo sistema de clasificación son: el mejoramiento del Centro Deportivo Regional Pablillos, el Hospital de Galeana y la construcción de la Plaza Gastronómica Nuevo León.

Entre los próximos pasos para la Secretaría de Infraestructura de Nuevo León está el incorporar la metodología BIM y lograr que la clasificación de conceptos se transmita en un modelo digital, lo cual ayudará a reducir el tiempo en análisis de volumetrías, redacción de conceptos (ítems), previamente analizados y clasificados correctamente, y comparativas del costo total de la obra.

El caso de Paraguay

Paraguay usa para la catalogación electrónica el Código Estándar de Productos y Servicios de Naciones Unidas (UNSPSC) en su versión en español. A la clasificación original en cuatro niveles (“Segmento”, “Familia”, “Clase”, “Producto”), Paraguay ha agregado un nivel 5, el de la “Descripción”. El resultado puede encontrarse en la herramienta denominada “Explorador del Catálogo”.

La estandarización de los código de catálogos de los ítems viales se orienta a unificar e identificar la nomenclatura, unidad de medida de pago y establecer una correlación con el código de catálogo de la DNCP. Así se logra formar un catálogo de ítems de planilla para obras viales, sean estas de construcción de obra nueva, de mantenimiento de carreteras, o parte de la red vial principal o de la de caminos vecinales. En la práctica, se identificaron los siguientes desafíos:

• Los códigos a nivel 5 de la DNCP son muy genéricos para las necesidades del ministerio de obras públicas y no son suficientes para describir obras viales
• El Sistema de Información de Certificación de Obras Vía Electrónica (SICOE) no cuenta con una clasificación ni correspondencia de ítems con la clasificación de la DNCP.
• Una misma descripción de ítems aparece en distintos lugares del catálogo de la DNCP.
• Existen formas diversas y unidades diferentes para el mismo trabajo
• El manual de carreteras no contempla todos los ítems que son utilizados en las cotizaciones
• La unidad de medida no se presta a comparar precios.

Existen dos propuestas para implementar el modelo de categorización de los ítems de las obras. Se basan en un diccionario desarrollado a raíz de una consultoría realizada por el Centro de Desarrollo Sostenible, en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo.

Una propuesta consiste en la creación de códigos de catálogo a nivel 5 para todos los ítems viales disponibles en el manual de carreteras y aquellos ítems que son identificados a partir de los datos cargados en el Sistema de Información de Certificación de Obras Vía Electrónica (SICOE), así como de los conjuntos de datos obtenidos a raíz de los llamados de licitación analizados. Así se consideraría el contexto y funcionalidades de los sistemas de gestión de información de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) y el SICOE del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Debido a que en estos sistemas aún no se pueden utilizar plantillas genéricas para tipos de items de nivel 5 (por ejemplo, “alcantarillado tubular”), se pueden agregar características adicionales con opciones de valores.

Una alternativa, que se ajusta más a las necesidades actuales, consiste en generar códigos de catálogo nivel 5 con características adicionales de diversos tipos y valores. Esto requeriría actualizaciones de los sistemas de la DNCP y del MOPC, pero la estandarización facilitaría los análisis estadísticos de componentes específicos y también a un nivel macro. Asimismo, contribuiría a que cada ítem cuente con datos para la comparación de precios y construcción de precios referenciales. Además, podría también ser útil para los contratistas a la hora de realizar sus cotizaciones, demostrar experiencias en otras solicitudes de cotización y en elaboración de certificaciones, entre otros beneficios.

Para la experiencia de Paraguay también se tienen en cuenta los estándares internacionales de transparencia OCDS y OC4IDS. 

Paraguay buscará implementar la estandarización del catálogo de obras viales así como lograr que todos los proyectos a ser licitados –los preparados por el MOPC o por consultoras externas– utilicen el nuevo diccionario desarrollado para las definiciones de las planillas de cómputo métrico y las especificaciones técnicas.

Conclusiones

El sistema de clasificación de conceptos ayuda a estandarizar la información para convertirla en un producto de mejor calidad y con una eficiencia notable debido a que el análisis que se puede realizar con ella es más automatizado y se puede lograr un mejor flujo de trabajo.

Al tomar en cuenta ambas experiencias, resaltamos la necesidad de estandarizar los conceptos en un catálogo universal de ítems. Por un lado, la Secretaría de Nuevo León ya ha logrado incorporar está herramienta a algunas obras y lo está extendiendo al resto de las dependencias que realizan proyectos de infraestructura; Paraguay, por su parte, aún no ha podido implementar está clasificación. 

Siempre es necesaria la sensibilización de los sectores involucrados, principalmente en las áreas técnicas, respecto a la importancia de la estandarización para el manejo de la información, la generación de estadísticas, la eficiencia y la transparencia.

Es necesario que en los análisis de diseño de obras, así como de los sistemas informáticos de apoyo o difusión de información, se tenga presente el modelado de datos y la interoperabilidad, para evitar la duplicidad de esfuerzos en la carga de datos y la inconsistencia de los mismos.