Semáforo en rojo para la corrupción: la estrategia de datos abiertos, colaboración y fortalecimiento institucional de la República Dominicana

Carlos Pimentel es consciente de la adversidad que ha enfrentado desde que asumió la titularidad de la Dirección General de Contrataciones Públicas de la República Dominicana (DCGP) hace tres años.

“La construcción de procesos institucionales y el fortalecimiento de controles siempre incomodarán a algunas personas e inquietarán a quienes se oponen. Es más fácil operar en un entorno desordenado y ‘disfrutar’ de los recursos públicos ilegalmente”, afirma.

Pimentel se unió a la agencia después de hacerse un nombre como activista de transparencia y anticorrupción, habiendo sido director ejecutivo de Participación Ciudadana, el capítulo local de Transparencia Internacional. Los contratos públicos importan, dice: “El gobierno asigna el 32% del presupuesto del país a bienes, servicios y obras públicas para garantizar los derechos y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. La corrupción en la contratación pública nos empobrece y nos quita nuestros derechos”.

Pero cuando asumió su nuevo rol, enfrentó una batalla cuesta arriba. Se consideraba que la “agencia formaba parte de la cultura de la impunidad en la República Dominicana”.

Ahora aparece con frecuencia en las noticias para explicar el papel de la DGCP y sus esfuerzos de reforma. Y no teme las decisiones audaces. Durante la pandemia, la agencia suspendió una licitación para comprar libros de texto digitales a precios excesivo. Como resultado, el Ministerio de Educación desarrolló el contenido en colaboración con universidades, siendo propietario del contenido y ahorrándole al gobierno RD$4.000 millones (unos US$70 millones). Más recientemente, anuló la licitación de un contrato de RD$1.300 millones (aproximadamente US$23 millones) para la instalación de la red de semafóros en la capital de Santo Domingo debido a múltiples irregularidades identificadas en el proceso de contratación.

Un enfoque en la integridad y la transparencia

«Cuando asumimos nuestro cargo el lunes 17 de agosto de 2020, el principal desafío estaba relacionado con la credibilidad y la falta de confianza», reflexiona Pimentel.

Si bien el organismo había podido implementar con éxito un sistema de información nacional y creó su primera plataforma transaccional de contrataciones electrónicas, lo que dio lugar a una mayor competencia y participación, en particular de las empresas de mujeres, la falta de capacidad institucional en la agencia de contrataciones, así como un marco normativo obsoleto frenaron nuevos avances.

1) Uso de datos para mejorar la integridad: datos abiertos y de calidad

Una estrategia clave para Pimentel es prevenir la corrupción antes de que ocurra mediante análisis en tiempo real y automatización de los procesos tanto como sea posible, ya que los manuales no permitían detectar posibles irregularidades antes de que ocurrieran. Una parte clave de este proceso también fue crear un marco legislativo más sólido que institucionalizara los sistemas y plataformas de tecnología y datos, estableciendo definiciones y orientaciones claras para su uso.

La calidad de los datos del DCGP ha mejorado continuamente durante la última década, lo que permite un análisis cada vez más detallado. Los datos abiertos están disponibles en el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS) desde 2020. Para 2022, la DGCP lanzó públicamente su  Sistema Integral de Monitoreo y Análisis de Datos. Este incluye diferentes tableros con informes específicos sobre los procesos de contratación, los contratos adjudicados, un catálogo de bienes y servicios, un registro de proveedores gubernamentales activos, y un listado de empresas que están habilitadas para hacer negocios con el gobierno.

Si bien se trata de herramientas públicas, también se utilizan activamente por parte de compradores y los propios funcionarios. Para desarrollar mejores prácticas de adquisiciones entre los compradores públicos, los datos se utilizan para alertarles cuando hay patrones inusuales en sus procesos y para informarles si están en camino de cumplir con su plan anual de adquisiciones.

Una herramienta sencilla que implementó la agencia para garantizar que todos los procesos se ejecuten y publiquen a través del sistema transaccional es un mecanismo que permite la publicación de los procedimientos de contratación de cada comprador directamente en su sitio web desde el sistema transaccional, evitando discrepancias entre ambos sitios públicos. Esto simplifica el trabajo y garantiza que la DGCP conozca todos los procesos que se llevan a cabo. Más del 80% de los procesos de contratación pública del país se ejecutan a través del sistema transaccional.

Otra herramienta es el Sistema de Alerta Temprana que ahora cuenta con 21 indicadores y permite a la agencia monitorear en tiempo real los procesos, un total de 300 contrataciones diarias por parte de 533 compradores que involucran a 111.000 proveedores.

Algunas de las banderas rojas clave incluyen aquellas que analizan los vínculos de proveedores con políticos, la fragmentación de contratos más grandes en otros más pequeños y los vínculos con prácticas prohibidas. El equipo continúa agregando nuevas variables. Uno de los ejemplos más recientes es un indicador que analiza los proveedores con conexiones entre ellos (para identificar posibles colusiones), fenómeno muy extendido en el país, según Pimentel. “Algunas personas se dedican a crear 5 o 10 negocios para participar en un proceso de contratación”, dice.

La DGCP también desarrolló una herramienta de inteligencia de negocios para identificar más señales de alerta de corrupción, utilizando los datos OCDS del país, en colaboración con Open Contracting Partnership y Microsoft Advanced Cloud Transparency Services. Una vez puesta a prueba y refinada, una versión de la herramienta estará abierta al público para el monitoreo cívico.

2) Fortalecimiento de la capacidad institucional, el cumplimiento y la eficiencia

Centrarse únicamente en los datos no era suficiente.

El segundo pilar de la estrategia de la DGCP fue redoblar el esfuerzo de fortalecer la eficiencia y la capacidad institucional de las agencias de compras para garantizar que las regulaciones y procesos existentes puedan ser rastreados de manera oportuna.

“La eficiencia es clave. No se trata sólo de comprar por comprar, sino de comprar en los plazos correctos y para satisfacer las necesidades reales de la población”, dice Carlos Romero, director de gestión del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas.

Introdujeron un código de ética y establecieron oficiales de cumplimiento en 17 compradores públicos clave, aquellos con mayor presupuesto, como salud, educación, compras de medicamentos, agricultura, vivienda y policía. La DGCP acompañó a las instituciones en la identificación de los riesgos de corrupción y las ineficiencias en sus organizaciones, y trabajó colaborativamente en enfoques para mejorar el proceso de adquisiciones, en función de sus necesidades.

Una de estas instituciones es el Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE). La DGCP capacitó al personal en compras públicas, gestión de riesgos y debida diligencia de proveedores. Se contrató personal adicional y, como resultado, los procesos generan menos alertas y el Instituto ha podido descentralizar la licitación de almuerzos escolares, mejorando su gestión. 

“Las entidades compradoras valoran de manera positiva la iniciativa que contribuye a consolidar mecanismos de eficiencia y transparencia, tales como la realización de la debida diligencia, tanto a proveedores del Estado como a lo interno de sus instituciones. Además, fortalece sus procesos internos y aporta a que la toma de decisiones en el marco de la ejecución de los procedimientos esté estrictamente apegada a la ley”, dice Jenniffer Polanco, responsable del programa en la DGCP.

La DGCP también vinculó los datos de Metas Presidenciales, un sistema nacional de indicadores que incluye aquellos datos de gestión de las unidades compradoras, además de los de desempeño operativo, a través del Sistema de Indicadores del Ministerio de Administración Pública (SISMAP). Aquí están incluidos, por ejemplo, los indicadores relacionados a la publicación oportuna de información sobre adquisiciones y a la implementación del plan anual de adquisiciones, mientras que la bonificación de desempeño abarca a los funcionarios de las instituciones. 

Un mejor rendimiento en cómo los compradores gubernamentales llevan a cabo sus adquisiciones se incluye en los indicadores nacionales del ámbito presidencial, las llamadas “Metas presidenciales”, así como en los indicadores medidos por el Ministerio de Administración Pública. Los indicadores incluyen la publicación oportuna de información de adquisiciones y la mejora en la implementación del plan anual de adquisiciones año tras año. Están vinculados a bonificaciones de pago basadas en el rendimiento.

3) Colaboración y coordinación entre agenciasn

Finalmente, la DGCP entiende que la agencia de contratación pública no puede resolver todas estas cuestiones por sí sola.

En opinión de Pimentel, es clave involucrar a los socios en su idea. Es por eso que su tercer pilar fue aumentar la colaboración y la coordinación intergubernamental con instituciones clave, elevando el papel de la contratación pública en un enfoque sistémico para abordar la corrupción. Involucró a dependencias clave responsables de supervisar a los participantes en la contratación pública, desde el Ministerio de Industria y Comercio responsable de las pymes y el registro corporativo, hasta el auditor general, los fiscales e instituciones de integridad.

Una “unidad de inteligencia” apoya a estas agencias para analizar sus datos de integridad. Por ejemplo, todas las alertas de sus sistemas de seguimiento interno se envían por correo electrónico a las entidades contratantes para que las corrijan. Las señales de alerta específicas que indican, por ejemplo, posibles conflictos de intereses o colusión, se transmiten a la agencia que tiene la responsabilidad de garantizar la competencia y el poder de tomar medidas.

La transparencia y, mejor aún, los datos abiertos, no eran solo una estrategia interna. La DGCP también miró más allá de las instituciones gubernamentales, proporcionando ampliamente datos e información sobre adquisiciones e interactuando directamente con el mundo académico, la sociedad civil y los periodistas.

Recientemente firmaron un memorando de entendimiento con el Observatorio de Contratación Pública de la Universidad Iberoamericana (UNIBE) y han desarrollado guías especializadas y capacitación para periodistas de investigación. Como dice Carlos Romero: “Cuantos más ojos haya, más podemos identificar posibles casos de corrupción”.

Resultados

Las reformas están funcionando.

Mientras que antes el monitoreo era aleatorio y manual, la DGCP ahora puede monitorear todos los procesos de contratación que pasan por el sistema, con la posibilidad de seleccionarlos manualmente para una mayor investigación. Y cada vez más compradores públicos están utilizando el sistema: de 314 en 2020 a 437 en 2023.

Cruzar los datos de contratación pública con los registros comerciales ha ayudado a descubrir conflictos de interés. Cuando funcionarios públicos, como senadores o alcaldes, poseen más del 10% de una empresa, no se les permite hacer negocios con el gobierno. Aunque inicialmente se realizaba de manera manual, este proceso ahora se ha automatizado e integrado como una bandera roja. Tras la verificación cruzada, la DGCP suspendió la participación de más de 200 funcionarios. En un nuevo proyecto de ley de compras públicas presentado por la actual administración, este umbral del 10% se eliminaría por completo, entre otras medidas para restringir aún más las condiciones de propiedad empresarial.

En 2023, la DGCP inhabilitó a más de 60 proveedores por infracciones, incluida la presentación de documentación falsificada, sujeta a investigaciones judiciales o por incumplimiento de contrato. La DGCP también redujo el número de quejas abiertas y licitaciones canceladas. La proporción de procedimientos abiertos aumentó aún más, del 93,8% en 2020 al 96% en 2023. Las licitaciones de oferta única disminuyeron en todos los métodos: del 62,5% en 2020 al 59,7% en 2023. 

Estas medidas parecen generar un aumento de la confianza en el proceso. Más de 20.000 nuevos proveedores registrados, creciente competencia en los diferentes procesos de contratación abiertos y la diversidad de proveedores se incrementó un 27%.

Las percepciones de corrupción se han reducido y evaluaciones como el Índice de Capacidad para Combatir la Corrupción regional ven que la República Dominicana mejora por tercer año consecutivo.

La anticorrupción como medio para lograr un fin

A medida en que la agencia de contrataciones desarrolla aún más sus sistemas de monitoreo de datos, estos se vuelven más sofisticados e integran nuevas variables y aprendizaje automático.

Por último, “los sistemas de contratación pública no tienen como objetivo principal combatir la corrupción, sino garantizar el desarrollo y las inversiones públicas”, dice Pimentel. “Queremos aumentar los contratos dirigidos a pymes del 20% al 30%”. Se trata de integrar al sistema, por ejemplo, a 22 familias que venden productos locales en la pequeña ciudad de Constanza, aunque eso signifique ir personalmente y registrarlos como proveedores.