Las compras públicas en Paraguay están abiertas a pequeñas empresas

Descubrir nuevas oportunidades

En Paraguay existe un sector próspero de pequeñas empresas. Pero a pesar de tener un rol dominante en la economía, las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) representan apenas una fracción del gasto que se destina a contratación pública: las estimaciones varían entre el 8,9% y tan solo el 1,7%, según el método de cálculo y de la fuente de datos. Menos de 300 mipymes participan en un mercado de adquisiciones que tiene un valor de casi USD 3000 millones anuales. En comparación, la asociación de emprendedores y pequeñas empresas de Paraguay, ASEPY, cuenta con 6000 miembros. 

“Las mipymes son un motor importante en la distribución de la riqueza de una región”, observa Juan Pane, científico de datos y defensor de la contratación abierta desde hace mucho tiempo, cuya organización Centro de Desarrollo Sostenible (CDS) es miembro de ASEPY.

“Debido a su naturaleza local, y a que por lo general contratan localmente, son un vehículo para que la riqueza se distribuya de manera rápida y sin demasiados intermediarios, y suelen pagar a sus contratistas y proveedores con mayor celeridad que las grandes empresas”.

Pero la pandemia paralizó a muchas de estas empresas.

“Los gobiernos fueron uno de los pocos actores que no se vieron afectados en sus procesos de gastos, en comparación con las empresas del sector privado, que en su gran mayoría tuvieron que detener sus operaciones, lo cual provocó una parálisis de la economía”, señala Pane.

“Dado que los gobiernos no cuentan con muchas políticas que permitan efectivamente la compra pública por parte de mipymes, se generó una oportunidad inmensa de que la contratación pública sea un vehículo que permita a las MIPYME seguir operando, y aceleró la distribución de fondos en un momento en el que había poco dinero en circulación”.

En 2021, Pane y un equipo de representantes del gobierno, la sociedad civil y el sector privado de Paraguay se unieron al programa de aceleración de impactos Lift de OCP, con el objetivo de aumentar la participación de las mipymes en la contratación pública.

Procuraron configurar el proyecto de modo que tuviera resultados exitosos de tres maneras. 

En primer lugar, reunieron a los tres actores clave de la contratación pública en un mismo equipo y se alinearon con una misma visión. El equipo de Lift estuvo integrado por miembros del gobierno, representados por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas de Paraguay (DNCP); la sociedad civil, representada por ASEPY; y el sector privado, representado por CDS.

Con esta composición, el grupo pudo identificar rápidamente los problemas que afectan a las mipymes, idear medidas para mitigarlos y, lo que es crucial, tuvo las facultades y los conocimientos técnicos, políticos y jurídicos pertinentes para implementar estos cambios en el mercado de la contratación pública.

En segundo lugar, buscaron aprovechar los datos de contratación abierta accesibles y de calidad que existen en Paraguay. La base de datos cuenta con más de 400 campos, publicados en el formato internacionalmente reconocido del Estándar de Datos sobre Contratación Abierta (Open Contracting Data Standard, OCDS), y contempla todas las instancias del ciclo de contratación. Los datos, que se actualizan cada 15 minutos, son accesible a través de API y de visualizaciones claras para los usuarios, y se realizan mejoras continuamente.

Por último, la DNCP es una “isla de excelencia” dentro de un aparato gubernamental más problemático. La DNCP goza de una reputación excelente, es receptiva a involucrar a partes interesadas externas y tiene una cultura de datos sólida orientada al buen desempeño. Esto ha dado lugar a innovaciones que también podrían aprovecharse para el proyecto, entre ellas:

• FOCO, un sistema de seguimiento cívico de las inversiones en el sector educativo, administrado por reAcción, una organización dirigida por jóvenes;
• VIGIA, una plataforma dedicada a proveedores que fue creada por la asociación de emprendedores ASEPY;
• ControlCiudadano, un proyecto de colaboración para investigar perfiles y activos de funcionarios electos y proveedores, así como los gastos relacionados con el COVID-19;
• MapaInversiones, una plataforma de infraestructura desarrollada conjuntamente con el Banco Interamericano de Desarrollo.

Legislación e institutionalisación 

A medida que el equipo de reforma trabajaba en conjunto a través del programa Lift, sus deliberaciones también contribuyeron a definir el contenido de una nueva ley sobre contratación pública. La investigación que realizó el equipo de Lift y las evidencias que recabaron sobre las dificultades que enfrentan las mipymes se incorporaron a ese proceso, y los miembros del equipo participaron en el proceso de redacción. La nueva ley se aprobó el 9 de diciembre de 2022 y se añadieron más precisiones en un decreto posterior que reglamenta su aplicación.

Una recomendación clave fue exigir que los compradores gubernamentales pagaran anticipos a las mipymes proveedoras por un monto que representara el 20% del valor total del contrato. 

“El flujo interno de dinero de las mipymes tiene una dinámica diferente a la de las grandes empresas”, explica Martha Arriola Afara, directora ejecutiva de ASEPY. “Una mipyme en Paraguay difícilmente esté en condiciones económicas de poder esperar un pago del Estado, ya que esto puede ocurrir 30 o más días después de que se adjudique el contrato. Por lo tanto, es fundamental que estas empresas puedan tener un pago anticipado para prestar el servicio de manera oportuna y no entrar en quiebra mientras tanto”. 

La ley también obliga a los compradores gubernamentales a que, en sus planes de contratación anuales, reserven el 20% de sus adquisiciones para las mipymes, y se prevé un período de gracia de cinco años para su adopción. 

El nuevo gobierno, que resultó electo en agosto de 2023, sigue impulsando la implementación exitosa de estas reformas. 

El director de la DNCP, el Dr. Agustín Encina Pérez, señala al respecto: “La tendencia que evidencian los datos es muy positiva, lo que demuestra que los proyectos y cambios que estamos realizando en materia de compras son los correctos.”

“Tenemos por delante desafíos importantes en cuanto a la implementación de la nueva Ley de “Suministros y Compras Públicas”, y estamos seguros que gracias al equipo comprometido y capaz que tenemos en la DNCP vamos a llevar a las compras públicas a un nuevo estado de desempeño,” añade.

El equipo de Lift formuló una estrategia triple para la reforma: dialogar con las mipymes y desarrollar su capacidad para licitar contratos; simplificar el proceso de licitación para las empresas más pequeñas; y utilizar tecnología innovadora para medir y gestionar mejor las oportunidades para pequeñas empresas proveedoras.

1. Contacto y desarrollo de capacidades entre las pymes

Encuesta de mipymes: En noviembre de 2021, el equipo de Lift encargó una investigación para comprender las experiencias actuales de las pequeñas empresas que interactúan con el mercado de adquisiciones. En la encuesta se examinaron datos históricos de las transacciones realizadas desde el sistema oficial de adquisiciones y se evaluaron las percepciones y los conocimientos de las mipymes con respecto a las oportunidades de negocios que estaban disponibles. Una apreciación clave fue que los emprendedores no sabían mucho sobre contratación gubernamental. De los encuestados, el 59% no conocía el sistema. Pero la mayoría (el 74%) de ese grupo deseaba saber más y recibir capacitación sobre cómo participar en las adquisiciones.

Tutoría: A partir de los hallazgos de la encuesta, que revelaron que muchos miembros de ASEPY desconocían las oportunidades de adquisición pero sí deseaban saber más, el equipo de Lift decidió poner a prueba un programa de tutoría para conectar a las mipymes interesadas en convertirse en proveedoras con contratistas gubernamentales experimentados.

El proyecto piloto se presentó en mayo de 2022 y tuvo como objeto determinar la posibilidad de dar mayor escala a esa iniciativa, pero también ayudó a identificar los obstáculos que enfrentaban los proveedores en la práctica. Por ejemplo, hasta su primera experiencia en licitación, muchos de los emprendedores desconocían el proceso para obtener permisos, licencias, registros y los requisitos generales sobre impuestos y seguridad social relativos a su área.

Otros obstáculos eran los requisitos que exigían un alto grado de experiencia y cumplir con ciertos criterios para demostrar solvencia económica. Ante esto, se incorporaron a los cursos de capacitación de la DNCP diversos criterios y orientación sobre la manera más conveniente de lidiar con estas barreras con el fin de alentar a los compradores a diseñar procesos de contratación más adecuados para las mipymes.

Capacitación gubernamental: La capacitación de posibles proveedores se vio beneficiada por la colaboración entre la DNCP y ASEPY, ya que estaban en condiciones de brindar recomendaciones, cada una desde su propia perspectiva, para abordar brechas comunes en cuanto a conocimientos y habilidades (como este seminario web).

2. Un proceso más sencillo para las pymes

Adelantos para las mipymes: Desde mayo de 2023, las mipymes a las que se adjudiquen contratos pueden cobrar un anticipo de hasta el 20% del valor total del contrato. Si bien antes existían disposiciones que permitían emitir anticipos en virtud de la Ley de Presupuestos, su utilización debía estar justificada. En cambio, conforme a las nuevas normas, los anticipos deben concederse por defecto, a menos que exista una justificación razonable para no utilizar ese mecanismo. 

Fin de la “cédula MIPYME”: Según la investigación encargada por el equipo de Lift en noviembre de 2021, las mipymes señalaron que no contaban con certificación como pequeñas empresas, un documento burocrático que debía obtenerse de la DNCP para acceder a ciertas ventajas como proveedor gubernamental. Se trataba de un proceso separado para registrarse como pequeña empresa de manera más general ante el Ministerio de Economía. En ese momento no había un mecanismo que permitiera a las dos entidades compartir esta información internamente, por lo que la empresa debía presentar la documentación dos veces. En septiembre de 2022, el proceso se adecuó para que las empresas ahora solo tuvieran que solicitar la condición de mipyme una sola vez, algo que puede hacerse por internet.

Manual de simplificación de las licitaciones para las pyme: Esta guía ayuda a los compradores gubernamentales a diseñar procesos de adquisición que sean más amigables para las pequeñas empresas. El manual, que se publicó en octubre de 2022 y fue desarrollado en colaboración con el equipo de Lift, recomienda utilizar una variedad de estrategias para promover la participación, como establecer criterios de selección estandarizados para fomentar la confianza entre los posibles oferentes, o el uso de determinados canales de comunicación para proporcionar retroalimentación a los oferentes. Otras recomendaciones incluyen publicar la convocatoria de propuestas por un período más extenso, o reservar una cuota de mercado para las mipymes cuando sea posible y pertinente, o escribir especificaciones más claras y detalladas.

3. Asegurar que la tecnología funcione para las pymes

Motor de búsqueda optimizado para las pyme: Se están utilizando técnicas de aprendizaje automatizado desarrolladas por el CDS para identificar las características de las licitaciones que son adecuadas para las mipymes. Desde un primer momento, estos cálculos debían utilizarse con un propósito muy concreto: ayudar a la DNCP a anticipar qué licitaciones futuras eran adecuadas para las pequeñas empresas y marcarlas en forma automática en el portal de contratación pública, de modo que los proveedores pudieran encontrar fácilmente aquellas licitaciones en las que tenían mayores posibilidades de ganar. 

La capacitación utilizó dos modelos y un conjunto de datos de la DNCP que representó más de 200.000 lotes de adquisiciones entre 2010 y 2022. Ambos modelos, la clasificación y la agrupación, se describen con más detalle en este informe del CDS.

A fin de realizar los cálculos en el portal de contratación pública de la DNCP, se desarrolló un nivel de servicio que integra ambos modelos y posibilita el análisis predictivo de cada procedimiento de contratación que aparece en el sistema.

Micrositio de mipymes, un portal de compras integral: Este portal, lanzado en mayo de 2023, está diseñado para funcionar como un centro donde las pymes puedan buscar oportunidades, acceder a un curso de capacitación en línea de 10 módulos y consultar otros documentos importantes para participar en el mercado de compras. El portal también tiene como objetivo atender las necesidades de usuarios que se identificaron en la investigación con las mipymes, y proporciona información sobre la totalidad del trabajo realizado a través del proyecto Lift.

Mejora de datos del OCDS: La clasificación como “Accesible para pymes” para los procedimientos de contratación se refleja en los datos de contratación abierta de la DNCP, empleando una extensión del OCDS que se desarrolló en el Reino Unido:

Añadir esta etiqueta a los datos abiertos implica que se pueden utilizar en otros proyectos de terceros, como VIGIA, que cuenta con su propio motor de búsqueda para licitaciones exclusivamente para pequeñas empresas.

Resultados

Para Juan Ardissone, entonces director de Tecnología de la Información de la DNCP y actual viceministro de Tecnologías de Paraguay, el proyecto Lift fue valioso porque hizo partícipe a un grupo que había sido importante durante mucho tiempo para el organismo de adquisiciones, pero al cual era difícil tener llegada. 

“Las mipymes siempre fueron muy importantes para la DNCP, pero era muy complejo crear herramientas para ellas. Es allí donde creo que la colaboración y el trabajo con OCP fueron de gran ayuda. Pudimos crear una herramienta que sirviera en verdad a las mipymes y a nosotros también, porque finalmente, al crearla [la etiqueta de accesible para pequeñas empresas], pudimos comenzar a monitorear [un indicador] que antes no teníamos porque no había forma de identificarlo. Y, por cierto, también ayuda a brindar retroalimentación respecto de nuevos proyectos y nuevas herramientas que podamos crear a partir del análisis que ahora tenemos del conjunto de licitaciones que ya están marcadas”.

Martha Arriola, de ASEPY, señala que el programa Lift fue fundamental para poner a las pequeñas empresas en la agenda de la DNCP, las autoridades contratantes y otras organizaciones que participaron en el proceso. “[Dejó en claro] en qué situación estaban las mipymes en ese momento, así como las dificultades principales que existían y habían sido invisibles para la gran mayoría”, apunta Arriola de ASEPY.

Si bien es demasiado pronto para apreciar cambios en la totalidad del sistema, los datos abiertos que analizó OCP muestran señales de que está aumentando la participación de las empresas más pequeñas. Nuestro análisis considera los datos de dos maneras: A) el período de 18 meses antes de que empezara la reforma del programa Lift (enero de 2021 a junio de 2022) y el período de 18 meses posterior (julio de 2022 a diciembre de 2023); y b) cifras interanuales para el trimestre más reciente (T4 2023) al momento de la publicación de este artículo.

Períodos previos y posteriores a la reforma:

• En el período de 18 meses anterior al inicio de la reforma Lift, el 13,5% de las ofertas fueron presentadas por mipymes, en comparación con el 19,2% después.
• La proporción de mipymes oferentes únicas aumentó del 6,8% al 10,9%.
• Los procedimientos con al menos un oferente que era una mipyme representaban el 28,2% y aumentaron al 36,1%.
• El porcentaje de adjudicaciones a mipymes aumentó del 11,6% al 16,9%.
• La proporción del valor total otorgado a mipymes aumentó del 1,7% al 2,4%.
• La nueva etiqueta de “apto para pymes” se estableció a finales de 2022.

Cambios interanuales:

• El porcentaje de adjudicaciones a mipymes alcanzó el 21,6% en el cuarto trimestre de 2023, respecto del 13,1% en el cuarto trimestre de 2021 y del 13,7% en el cuarto trimestre de 2022.
• El porcentaje de ofertas de mipymes aumentó al 24% en el cuarto trimestre de 2023, respecto del 15,1% en el cuarto trimestre de 2021 y del 15,4% en el cuarto trimestre de 2022.
• El porcentaje de mipymes que eran oferentes únicos aumentó al 17,7% en el cuarto trimestre de 2023, en comparación con el 10,4% en el cuarto trimestre de 2021 y el 10,9% en el cuarto trimestre de 2022.
• La proporción de procedimientos en los cuales al menos un oferente era una mipyme creció al 44,2% en el cuarto trimestre de 2023, en comparación con el 30,3% en el cuarto trimestre de 2021 y el 29% en el cuarto trimestre de 2022.
• El valor total adjudicado ascendió del 2,6% en el cuarto trimestre de 2021 y del 1,2% en el cuarto trimestre de 2022 al 4,9% en el cuarto trimestre de 2023.

En el cuarto trimestre de 2023, al 43% de las licitaciones se les aplicaba la nueva etiqueta “Accesible para mipymes”, y el 26% de estos procedimientos se adjudicaron a una mipyme.

¿Cuáles son los próximos pasos?

Paraguay se enfrenta a una tarea ambiciosa en la implementación de la nueva ley de contratación pública, y algunas empresas más pequeñas todavía son cautas ante un mercado que, hasta hace poco, les resultaba inaccesible.

“Hemos notado un mayor interés por parte de mipymes en el mercado de adquisiciones. Desde estas reformas, lo ven como un mercado más ‘posible’, pero todavía hay mucho temor y [cautela]”, afirma Martha Arriola de ASEPY. “Debemos trabajar más para que las mipymes conozcan estas nuevas medidas y entiendan la gran oportunidad que existe ahora”. 

Las nuevas herramientas amigables para las pequeñas empresas serán un recurso valioso para quienes gestionan y miden la implementación de la ley, especialmente el nuevo micrositio de la DNCP, y la plataforma de monitoreo dirigida por proveedores de VIGIA. 

Todavía es pronto, pero dado que la recuperación económica es una inquietud importante para los gobiernos de todo el mundo, los responsables de reformas de Lift en Paraguay están demostrando que un mejor proceso de adquisición podría tener un papel clave en la recuperación económica y en que haya oportunidades económicas más equitativas en todo el continente, incluso en épocas de incertidumbre.