El impacto del proceso de reurbanización de Villa 20 en Buenos Aires: lo que dicen los datos

Después de décadas de luchas barriales particularmente sobre infraestructura de servicios básicos y vivienda, a fines de 2015 el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires anunció el comienzo del Proyecto Integral de Reurbanización (PIRU) de la Villa 20, uno de los barrios populares históricos de Argentina. 

El proyecto preveía la construcción de 1665 viviendas nuevas, el tendido de redes de electricidad, agua, cloacas y pluviales y el mejoramiento de las viviendas existentes, pero además, la apertura de nuevas calles y pasajes peatonales, la construcción de locales comerciales y espacios públicos, una nueva escuela primaria, y un nuevo edificio para el centro de salud de la villa.  

Con distintos niveles de involucramiento y profundidad, la comunidad participó con el gobierno local en el diseño, la ejecución, el monitoreo del proyecto y en la definición de obras específicas en cada manzana del barrio. A ocho años del inicio del PIRU en la Villa 20, nos propusimos analizar cómo se dio la contratación y ejecución de las obras, y de qué manera impactaron en la vida de los beneficiarios, retomando la experiencia y aprendizajes del monitoreo de las obras de la Villa 31-31bis. Analizamos la información pública y presupuestaria oficial y generamos datos a partir de la realización de una encuesta administrada por los propios habitantes del barrio, para conocer su percepción. Al tratarse de una muestra representativa de la población, esta segunda fuente de información nos permitió generar datos nuevos sobre los impactos del proceso, que no han sido relevados o actualizados por organismos de gobierno.

Desentrañando el proyecto

El presupuesto, destinado principalmente a la vivienda

A partir del análisis de la información pública oficial, se registraron 31 obras asociadas al PIRU y 21 contrataciones referidas al mantenimiento general del barrio, que a septiembre de 2023 involucraron una inversión total de $50.433 millones de pesos reales (ajustados a precios de julio 2023) o USD 57 millones (dic-2023). Del total de obras y contrataciones, el 73% se encuentra finalizado (38), el 21% en proceso (11) y un 6% fue rescindido (3). Ell 84% del presupuesto corresponde a obras ejecutadas por el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC). 

La revisión de presupuesto interanual muestra que los fondos de este organismo para la Villa 20 aumentaron de manera constante en todo el período 2016-2018 (Gráfico 1). En 2018, las partidas para Villa 20 representaron el 0,6% del presupuesto total de la ciudad (de un total destinado a barrios populares del 1,2% ese año). Desde 2018, el presupuesto ejecutado en el PIRU de Villa 20 disminuye, con un leve repunte en el año 2022. 

Si se apartan del análisis aquellas contrataciones relacionadas a obras de emergencia, puede verse de manera más clara la distribución de fondos por rubros. El Gráfico 2 muestra que la construcción de viviendas nuevas, las obras de infraestructura de servicios públicos, y el mejoramiento de viviendas históricas abarca el 85% del presupuesto invertido.

99,2% del presupuesto a través de licitaciones públicas, 125% más tiempo que el proyectado para terminar obras 

En el IVC se encontraron 21 licitaciones públicas y 12 contrataciones directas. Las licitaciones públicas involucran el 99% del presupuesto ejecutado, asociado a obras de viviendas nuevas, infraestructura, mejoramientos y demoliciones. Las contrataciones directas se realizaron únicamente para obras de emergencia y mantenimiento general del barrio, ejecutadas mediante cooperativas de trabajo del barrio. Aunque la normativa del proyecto exigía que el 20% de la mano de obra de las empresas adjudicatarias estuviera constituida por habitantes del barrio, no existen cifras oficiales sobre cuál fue efectivamente este porcentaje de contratación. De los hogares encuestados, menos del 1% declaró haber trabajado en las obras del proyecto de reurbanización.

La información aportada por el IVC muestra que se lanzaron 16 procesos licitatorios para ejecutar 21 tramos de obras. En estos procesos se presentaron 33 empresas (o uniones transitorias de empresas, UTE), de las cuales 10 resultaron adjudicatarias en alguna ocasión. El número de ofertas por proceso fue, en promedio de 4,8, pero con una marcada disminución en la participación en los últimos años: mientras que entre 2016-2019 el promedio fue de 7 ofertas por licitación, desde 2020 la media bajó a 2 (Gráfico 3). Es posible que parte de esta disminución de ofertas se explique por las adjudicaciones de emergencia realizadas durante la pandemia de COVID-19. Sin embargo, es posible también que la experiencia de trabajo de los primeros años haya influido también en la disminución de empresas oferentes en los años subsiguientes.

Respecto de las desviaciones de los términos de contratación, pueden observarse dos áreas centrales. La primera es la desviación presupuestaria, ligada al contexto macroeconómico, cambiario y de altos niveles de inflación (Gráfico 4). Sin embargo, también existen fuertes desviaciones en los contratos respecto de los tiempos reales de ejecución de las obras (Gráfico 5). En promedio la extensión temporal fue 125% superior a lo proyectado (con una media de 12 meses previstos y 27 reales de ejecución). 

Los impactos reales

Soluciones de vivienda para el 20% de grupos familiares de Villa 20. 21,5% menos familias por vivienda 

La cantidad de viviendas nuevas previstas por el PIRU equivalen a la provisión de soluciones habitacionales definitivas para el 18% de las familias del barrio – de acuerdo a los datos poblacionales registrados por el IVC en el censo realizado en el año 2016. Si a esta cifra se le suman las líneas de créditos para la compra de viviendo por fuera del barrio y los 16 mejoramientos de viviendas terminadas en el barrio histórico, la provisión de soluciones definitivas alcanzaría al 20% de los grupos familiares.

La provisión de cerca de 1800 soluciones habitacionales nuevas (entre viviendas y acceso a créditos) tuvo como principal impacto el de reducir la cantidad de personas por vivienda. Según datos del último censo, en 2016 había un promedio de 6 personas por vivienda. Los datos obtenidos a partir de nuestro relevamiento comunitario muestra que, en promedio, el número de personas por vivienda baja un 20% (4.8). Asimismo, se reduce también la cantidad de familias por vivienda en un 22% debido al desdoblamiento familiar (de 1.9 a 1.49, como se ve en el Gráfico 6).

Modificaciones en la morfología del barrio: 55% más viviendas sobre calles o avenidas 

Además, el plan de reurbanización de Villa 20 implicó un cambio en la morfología del barrio.  Luego de su implementación, vivir sobre una calle o avenida aumenta en un 55%, a la vez que se reducen un 40% las viviendas sobre los pasillos. Como muestra el Gráfico 7, la población que vive sobre calle o avenida cambia del 42% al 66%, y baja el porcentaje de quienes vivían sobre pasillos del 57% al 34%. Aunque no existe un análisis técnico actualizado sobre los cambios de las condiciones habitacionales de las viviendas, estas modificaciones morfológicas garantizan mayores niveles de iluminación y ventilación de las viviendas aledañas —tanto en relación a las viviendas nuevas como en  las intervenidas en el barrio histórico.

Los resultados en estas variables muestran que efectivamente la inversión en construcción de viviendas nuevas y apertura de calles y pasajes tuvo un impacto directo en las condiciones habitacionales del barrio. 

Tres veces más hacinamiento en el barrio histórico de Villa 20

No obstante, se observan algunas diferencias sustanciales entre las condiciones de quienes se mudaron a las viviendas nuevas y quienes se mantienen en el barrio histórico. 

Como se puede observar en el Gráfico 8, el macizo histórico prácticamente triplica a las viviendas del sector Papa Francisco en niveles de hacinamiento crítico (8.8% de las familias vs. 3.4%). A su vez, el 67% de las familias residentes de las nuevas viviendas cuentan con menos de dos personas por ambiente, contra un 50% en esta situación en el barrio histórico. Pese a los avances de las obras en materia de integración urbana, las condiciones habitacionales de quienes habitan el macizo histórico continúan siendo sustancialmente más desfavorables que la de aquellos que fueron adjudicatarios de viviendas nuevas. 

Impulsar proyectos de monitoreo por parte de las comunidades y de la sociedad civil es fundamental para mejorar la ejecución de las políticas públicas y garantizar la transparencia de estos procesos. En el caso de la reurbanización de villas, este tipo de iniciativas son claves para garantizar una real integración social y urbana equitativa, que alcance a todos los habitantes. 

En la experiencia de Villa 20 el monitoreo comunitario de las obras, ejercido durante todo el proceso por los frentes de organizaciones barriales, habilitó a que se revisaran y rescindieran contrataciones mal diseñadas o ejecutadas. Asimismo, los análisis presupuestarios, de impacto y obras sintetizadas en este proyecto fueron un insumo para la construcción del informe final de gestión de la Mesa Técnica de Gestión Participativa del barrio, que puso en perspectiva los avances del proceso de integración sociourbana. 

La experiencia muestra cómo únicamente  anclada en el territorio se puede hacer una evaluación integral de las políticas, que permita identificar áreas de mejora. Si querés saber más sobre este proceso, podés consultar nuestro informe completo aquí. A su vez, desarrollamos una guía metodológica para aquellos interesados en monitorear la ejecución de políticas públicas a partir del análisis de contrataciones abiertas.