El observatorio de compras visible a la ciudadanía en Chile

Adquirir bienes y servicios es un eslabón esencial y crítico para el buen funcionamiento del gobierno. Sin embargo, estos procesos suelen ser vulnerables a abusos y corrupción. Monitorear millones de procesos anuales es imposible sin contar con herramientas analíticas automatizadas que permitan enfocar los esfuerzos de prevención y control en los mayores riesgos. 

Usando este enfoque analítico, en julio del 2023, el Observatorio de ChileCompra –que monitorea en Chile las compras públicas que efectúan más de 1.000 entidades públicas a través de la plataforma www.mercadopublico.cl– puso la lupa en el gasto destinado a proteger las niñas, niños y adolescentes de Chile. 

El informe reveló que existían tres órdenes de compra sin documentación que respaldara el uso del procedimiento de compra de tratos directos. Resultó que estas compras emitidas por trato directo representaban una parte significativa de los montos adquiridos por dicho organismo (46,7% entre enero y junio de 2023), siendo superior al promedio de otras instituciones públicas. Como consecuencia del análisis y el posterior informe, la Contraloría General de la República instruyó al organismo a adoptar medidas y determinar responsabilidades.

Muchas situaciones relacionadas con la falta de transparencia en compras públicas, y en algunas ocasiones con actos de corrupción, estallan cuando es demasiado tarde para corregir el curso. Aun cuando los responsables sean sancionados, la ciudadanía pierde cuando las compras de bienes y servicios no se efectúan de acuerdo a estándares exigentes de probidad y transparencia. 

El Observatorio de la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas de Chile, conocida como ChileCompra, se creó el 2012 para detectar, prevenir, o corregir irregularidades en los procesos de contratación efectuados por las entidades del Estado, usando el poder de los datos para fortalecer la institucionalidad. “El empezar a mirar y monitorear de manera voluntaria los procesos, fue una iniciativa que no estaba en ese entonces explicitada en la norma. Estábamos haciendo algo más allá de lo que nos correspondía para lograr mayor probidad en las compras públicas, aprovechando la inmensa cantidad de datos que el sistema dispone a la ciudadanía. Hoy en día esta iniciativa se incluye en la nueva reforma a la ley y asumimos formalmente la función del monitoreo de todos los procedimientos de compra”, explica Verónica Valle, Directora de ChileCompra.

Durante más de 12 años, los hallazgos del Observatorio eran compartidos únicamente con las unidades contratantes para recomendarles que mejoraran o corrijan sus procesos y con los órganos de control y persecución, dependiendo de si se detectaran potenciales irregularidades o delitos. La nueva ley No. 21634 del 2023, que modifica la ley de compras públicas N° 19.886 abrió las puertas para hacer a la ciudadanía partícipe de los hallazgos. 

El Observatorio de ChileCompra tiene una labor didáctica de mostrar a los usuarios compradores y proveedores las buenas prácticas y cómo prevenir las malas, labor que muestra distintos resultados de efectividad según el sector: “es distinto cuando yo me comunico con un funcionario de un ministerio que tiene un área jurídica amplia, que tienen definiciones y roles sumamente estandarizados y específicos, versus cuando le realizamos recomendaciones, por ejemplo, a funcionarios municipales, en los cuales quizás la cadena de mando es bastante más acotada y las decisiones se toman de manera más vertical”, explicó Juan Cristóbal Moreno Jefe del Observatorio de ChileCompra. 

Transparencia y acceso a la información 

Aprovechando la profundización en materia de probidad que trae la nueva ley, ChileCompra se adelantó y comenzó a implementar a partir del segundo semestre de 2023 una nueva estrategia de comunicación de las acciones del Observatorio a través de una campaña llamada “Alto a la Corrupción”, donde se dio énfasis a las denuncias reservadas enviadas por parte de la ciudadanía. Se trata de visibilizar dichas acciones y el rol de ChileCompra en materia de probidad. Se preparó así el camino para dar a conocer algunos casos relevantes de faltas a la probidad o irregularidades analizados por el Observatorio. 

Juan Cristóbal Moreno explica que se comenzaron a publicar entonces “aquellos casos que cumplían con ciertos criterios, es decir que provinieran de denuncias ciudadanas o del monitoreo del Observatorio y que, luego de un análisis y la detección de una potencial irregularidad o de un delito, hayan generado un informe del Observatorio a entidades fiscalizadoras o a órganos persecutores como el Ministerio Público, y que luego hayan sido objeto de algún tipo de acción por parte de estas entidades”.

A estas publicaciones de casos, se sumó también a inicios del 2024 la publicación de los informes del Observatorio que hayan sido derivados a la Contraloría General de la República. Aprovechando una solicitud de acceso a la información en esta línea, se dispuso entonces un acceso a todo el público, permitiendo consultar en la sección del Observatorio los informes que ha realizado desde el 2023 hasta la fecha, así como tableros de hallazgos y de denuncias reservadas. La sección del Observatorio (antes llamada Probidad en compras públicas) fue publicada en abril de 2023, siendo el relanzamiento en diciembre de 2023 con motivo de la campaña Alto a la Corrupción. En total se han realizado 139 actualizaciones a esta sección que en el último año ha visto incrementada la cantidad de visitas en más de 300%.

La directora de ChileCompra enfatiza: “creemos que es muy importante transparentar las malas prácticas sin importar quién las genera. No importa si es un municipio, un organismo de gobierno central… ChileCompra es un organismo técnico y tenemos un mandato de velar por la transparencia y probidad en las compras públicas que efectúan de manera autónoma y responsable cada entidad pública”.

Los casos que se han ido difundiendo, son los que fueron derivados a la Contraloría General o al Ministerio Público y que tuvieron un pronunciamiento por parte de este órgano regulador.

Vigilancia y recomendaciones a organismos públicos

El Observatorio se enfoca en el correcto diseño y ejecución de los procesos de compras públicas, identificando indicios de omisiones, anomalías o irregularidades. El jefe del Observatorio explica que “no es una tarea fácil. El equipo, conformado por apenas ocho personas, monitorea una muestra de 4 mil procesos de los, aproximadamente, 2 millones de procesos que se ejecutan al año y que publican las entidades del Estado en el portal Mercado Público. Dependiendo del proceso de compra, el trabajo de monitoreo del equipo cambia. Para las licitaciones públicas, el trabajo tiene un componente preventivo, pues la revisión se realiza desde que se publican las bases hasta la adjudicación y emisión de órdenes de compra pasando por en que se están recibiendo las propuestas de los proponentes”.

Para el monitoreo de los tratos directos y otros procedimientos que efectúan los organismos públicos, desde Ministerios hasta municipios, hospitales, Fuerzas Armadas y de Orden y universidades, el enfoque es reactivo y con el objetivo de complementar la documentación, particularmente si los antecedentes que respaldan la compra no se encuentran visibles en la plataforma de Mercado Público.

Por otra parte, el Observatorio ha apostado a realizar las recomendaciones de eficiencia y probidad de manera oportuna efectuando recomendaciones para que se corrijan dichas compras. Gracias a este proceso, ChileCompra pudo ayudar a que organismos públicos aseguraran un mejor uso de más de 250 millones de dólares. De estos, USd $19.496.770 corresponden a procesos de licitación pública que resultaron adjudicados, USD $17.748.551 corresponden a procesos de licitación pública que fueron revocados o declarados desiertos y USD $229.932.244 correspondientes a tratos directos en los que la intervención del Observatorio ayudó a completar, corregir y/o respaldar su documentación en 2023.

Metodologías de trabajo

Juan Cristóbal Moreno explica que “el uso de herramientas de inteligencia de datos y la estandarización de los procesos llevó a diseñar el Modelo de Riesgos del Observatorio, una herramienta de inteligencia de negocio que trabaja con información almacenada en las fichas de licitación. Este modelo refuerza la labor de los analistas del equipo, y les ayuda a priorizar los casos con mayores riesgos”. 

El modelo establece una calificación del nivel de riesgo estimado de los procesos de la institución pública en sus diferentes etapas, tanto en la publicación como en el cierre y en la adjudicación. A cada licitación se le asigna un puntaje con el cual el equipo del Observatorio puede identificar los procesos con mayor cantidad de reglas que se quiebran. 

El algoritmo tuvo su primera versión en 2015 y trabajaba principalmente sobre la identificación de desviaciones o valores atípicos. Moreno detalla que, “en el año 2022, se actualizó el modelo de riesgos ampliando el número de reglas y mejorando los algoritmos para asignar una serie de puntajes en los procesos de contratación para identificar el nivel de riesgo de los procesos de compra. Además, se ampliaron los criterios para la selección de la muestra de procesos a monitorear, permitiendo que los gobiernos locales tengan la misma probabilidad de ser seleccionados en el monitoreo que la que tienen organismos del gobierno central como ministerios, subsecretarías, servicios de salud y entidades dependientes de las fuerzas armadas, entre otras”. 

Trabajo interdisciplinario

Entre los años 2022 y 2023, el Observatorio identificó 1.449 hallazgos (813 en 2022 y 636 en 2023) de posibles anomalías. Esta cifra equivale a 17 hallazgos por cada 100 procesos revisados. Durante el primer semestre de 2024 se han reportado 214 hallazgos sobre un total de 2.558 procesos revisados.

Sin embargo, el proceso y relacionamiento con los organismos del gobierno no ha sido fácil. Cuando el Observatorio selecciona un caso para revisar, se analiza un conjunto de hipótesis de posibles incumplimientos a la normativa que  podrían presentarse según el tipo procedimiento de compra empleado. Cuando se detectan indicios de un incumplimiento a la normativa, se envía un correo a la persona encargada de los procesos de compra en el organismo contratante. Pero muchas veces las recomendaciones del Observatorio no son recogidas, lo cual implica insistir y, de no tener respuesta del organismo responsable, se deriva el caso a los órganos de control y fiscalización como la Contraloría General de la República para gatillar la acción fiscalizadora. 

Cuando el equipo del observatorio solo trabajaba con organismos del gobierno central, se lograba aproximadamente que entre un 40% y un 50% de los procesos fueran corregidos. Con la ampliación a todas las entidades que reciben fondos públicos, la cifra asociada a la corrección por parte de las entidades bajó a un 25% y 35%. Esto sucede porque los organismos que son descentralizados suelen tener menos conocimiento de la normativa y menos preparación para enfrentar este tipo de revisiones. 

Juan Cristóbal Moreno recalca que el Observatorio también busca que los diferentes organismos que han sido intervenidos o recibieron recomendaciones, aunque no logren implementar el cambio en el proceso de compra pública revisado, incluyan esos cambios en futuras compras. 

Modernización del Observatorio

Para abordar los desafíos que plantea la nueva ley de compras públicas para disminuir los riesgos de corrupción, el Observatorio ya está trabajando en tres proyectos para emplear proactivamente tecnologías de información, la inteligencia artificial y herramientas de ciencia de datos en el monitoreo de la integridad de las compras públicas. Con respecto a la probidad de los procesos, Moreno adelanta que desde ya se está aprovechando la gran cantidad de datos estructurados disponibles en la plataforma www.mercadopublico.cl (por ejemplo, en las fichas de licitaciones y de órdenes de compra) para construir procesos de consulta automatizada utilizando software RPA (Robotic Process Automation), que permitan adaptar a esta lógica por lo menos 15 reglas que actualmente se aplican en los procesos de monitoreo manual.

Un segundo proyecto apunta al uso de modelos de lenguaje natural (LLM). La idea es aplicar el análisis de documentos a texto (bases de licitación, actos administrativos y múltiples tipos de anexos que se publican en la plataforma) para identificar eventuales irregularidades. 

Además, con las nuevas directrices de la ley, se está avanzando en integraciones y traspaso de información con diferentes servicios públicos que recolectan datos en el Estado, ya que ello que ayudará a identificar casos de conflicto de interés entre funcionarios públicos y los proveedores a los que se les está adjudicando cada una de esas compras.

La Directora Valle destaca que “en cuanto al monitoreo de los procesos, la Inteligencia Artificial puede ser clave. Actualmente, no tenemos los recursos suficientes para revisar cada proceso en todas sus etapas, por lo que realizamos revisiones muestrales basadas en algoritmos de priorización y calificación de riesgo. Nuestra expectativa es que, mediante el uso de la Inteligencia Artificial, podamos revisar todos los procesos e incluso tomar acciones preventivas, alertando al comprador sobre posibles aspectos que no se ajusten a la normativa, lo que implica recomendar acciones correctivas, detectar potenciales irregularidades, actos de corrupción e incluso delitos que podamos denunciar a los órganos fiscalizadores y persecutores”. 

Y espera llevar al Observatorio de ChileCompra a cumplir con gestionar medidas de orden mayormente preventivas, adelantándose al hecho, al acto y revertir ese comportamiento y a su vez darlo a conocer para que el resto aprenda y mejore sus procesos de compra. 

“Queremos que la Dirección ChileCompra aporte no sólo en la correcta y eficiente administración de la plataforma sino que, aprovechando toda la información y grandes avances en tecnologías que estamos implementando, podamos mejorar las compras públicas en beneficio de todo el país.”

Photo credit: xavierarnau (iStock)