Cómo abrir oportunidades para las pymes en el mercado de compras públicas: la experiencia de la Ciudad de Buenos Aires

Lift, el programa de aceleración de impacto de OCP, impulsó el trabajo colaborativo de tres áreas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para el desarrollo de un proyecto que busca entender mejor a las pymes y aumentar sus oportunidades de participación en los contratos públicos.

Cuando, en 2019, un equipo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) fue seleccionado por el programa Lift de OCP para llevar adelante un proyecto con el objetivo de incrementar las oportunidades de las pymes en las compras públicas, nunca imaginó que tendría que enfrentar la emergencia de la pandemia y replantearlo todo. “A pesar de todas las dificultades, la pandemia hizo que tengamos un mejor proyecto”, dice Maricel Lonati, exgerente operativa de articulación institucional (Dirección General de Calidad Institucional y Gobierno Abierto), una de las funcionarias que encabezó el equipo de diseño y desarrollo del proyecto. Logramos sacarlo de un cajoncito más del sistema de compra pública para ponerlo en función de algo que pudiera ayudar a la ciudadanía y a los sectores de la economía de la ciudad en un momento clave”. 

Ponerse del otro lado

Las pequeñas y medianas empresas mueven la economía de la Argentina y representan el 45% del Producto Bruto Interno del país. Y casi una cuarta parte de todas ellas (130,000) están en la Ciudad de Buenos Aires, uno de los mayores compradores del país.

Sin embargo, operar en el sistema sigue siendo un desafío para muchos. “Si uno se pone del otro lado, se da cuenta de que los procesos son complejos, que hay problemas de comunicación y de interacción con los usuarios, y que terminan siendo muy pocos los que pueden participar en las compras públicas”, dice Maricel Lonati. Esta situación dificulta la participación de las pymes más pequeñas, que generalmente tienen pocas personas empleadas y que apenas pueden encarar los gastos del día a día. 

Por su parte, Ángeles Ferreyra, funcionaria de la Dirección de Compras y Contrataciones del Ministerio de Hacienda y Finanzas del GCBA, quien formó parte del equipo que llevó a cabo el proyecto dice que “no tenemos suficiente participación de microempresas ni emprendedores, y tampoco tenemos diversidad. Son siempre las mismas, las grandes jugadoras del mercado”. 

“Esto es perjudicial, porque nos quedamos sin variedad, no solo en cuanto a precios, sino al tipo de política pública que podemos implementar”, agrega Lonati. 

El empujón de Lift

El enfoque del proyecto que el equipo del GCBA presentó en la primera convocatoria de Lift, en 2019, nació de estas reflexiones. El proyecto estaba concebido como un pequeño laboratorio. 

Desde el área de Gobierno Abierto se hizo evidente que para lograrlo se debía establecer un estrecho trabajo colaborativo con otras dos áreas clave del GCBA: la Dirección de Compras y Contrataciones y la Subsecretaría de Micro, Pequeña y Mediana Empresa . Ángeles Ferreyra agrega: “A raíz de este proyecto usó la expresión de ‘aliado estratégico’ porque las otras áreas son eso, aliadas que nos permiten llegar a donde no llegamos. Todos tenemos en el Gobierno nuestras especialidades y debería ser natural para todos ir en busca de las áreas que creemos que potencian nuestras fortalezas”.

El hecho de que el proyecto fuera uno de los tres seleccionados de la región, junto con Ecuador y México, para Lift, abrió la ventana para que no se quedara en el cajón, se consiguiera el apoyo político dentro del mismo Gobierno para su realización y se volviera viable para las tres áreas involucradas, compuesto por alrededor de ocho funcionarias y funcionarios. Para el equipo, “contar con el apoyo de Lift fue muy importante su acompañamiento para articular mejor el proyecto, ponerle límites y objetivos posibles. Fue un proceso muy profundo que nos garantizó que sea algo ejecutable y que no fuese solo una idea”. 

Conociendo a las pymes

La estrategia del equipo consistió en acercarse a las pymes para conocer sus necesidades y expectativas en torno a las compras públicas y al uso del sistema de contrataciones de la Ciudad para, posteriormente, diseñar un producto enfocado en aumentar su participación. Pero llegaría un suceso que obligaría al equipo a reformular el proyecto: la emergencia por COVID-19. En 2020, el equipo vio que varias acciones propuestas, antes ideales (por ejemplo, diagnósticos participativos, espacios de capacitación y de contacto presenciales) dejaban de ser viables en el corto plazo. Así que tuvo que buscar soluciones fuera de la caja. La virtualidad ayudó a que el trabajo no se detuviera. 

El primer paso fue hacer un diagnóstico, un mapeo de las pymes, a partir de un análisis exploratorio de los datos en formato OCDS del Buenos Aires Compras (BAC), para entender el activo de datos que tenía la ciudad y comprobar cuánta participación de las pymes había en los procesos de compra pública. A partir de esa información se estableció una línea de base sobre la participación y adjudicación de contratos a las pymes. 

Gracias al análisis obtenido, el siguiente paso del equipo fue hacer una campaña de actualización del registro de proveedores, enfocado a las pymes y a aquellas que pueden acceder al Sello Empresa Mujer, una iniciativa del GCBA para darle perspectiva de género a la compra pública. La campaña incluyó un video para incentivar su participación. 

Algo que se debe destacar es que, por la pandemia, la estrategia del equipo fue llevar su comunicación con las pymes a través de los canales y espacios de interacción del Gobierno con estas empresas. “Lograr que nuestros mensajes convergieran en los medios y campañas durante la pandemia dejó todo más orgánico e integrado”. 

A raíz de este trabajo y de una campaña de correos masivos dirigidos a las pymes en la cual se formuló un cuestionario básico para identificar mejor el perfil de las empresas, se actualizaron más de 5,000 contactos y aumentaron un 3% las pymes en el registro de proveedores (en total, 4.669 empresas). El registro de las pymes que obtuvo el Sello Empresa Mujer también se incrementó un 81% (totalizando 87 empresas).

Además, el equipo realizó encuestas para conocer si las pymes porteñas conocían las oportunidades de negocio que ofrecía el GCBA. El 67% contestó que no y el 72% manifestó que estaba interesado en recibir capacitación para participar en el mercado de compras públicas, preferiblemente a través de la modalidad en línea. 

Las pymes encuestadas también destacaron que no habían participado en las compras públicas de la Ciudad debido a que los requisitos que se exigían eran difíciles de cumplir o poco claros, además de reportar dificultades para acceder a las licitaciones de su rubro o bajar los pliegos, entre otras limitantes. 

Como respuesta a este diagnóstico, el equipo presentó el curso virtual Compras Públicas para Pymes, con contenidos diseñados para atender las necesidades de estas empresas y lograr que participen exitosamente como proveedoras en los procesos de compras del Gobierno de la Ciudad, a través del uso de los datos abiertos de compras públicas para que los potenciales proveedores puedan conocer mejor el mercado e identificar oportunidades de negocio

Calidad y mejora de los datos

A raíz del uso de datos para la preparación del curso se identificaron algunas áreas para mejorar la calidad de los datos disponibles en OCDS. Se facilitó la descarga y la usabilidad y se decidió incorporar la extensión del Convenio Marco, una modalidad de contratación que suele ser muy ventajosa para las pymes, porque a través de esta pueden ofertar los productos disponibles sobre la base de lo que la pyme produce, sin necesidad de que tenga que ser en grandes cantidades. 

Además, tomando en cuenta que el universo de las pymes es muy amplio y diverso (desde empresas muy tecnificadas de servicios hasta pequeñas ferreterías de barrio) el curso puso a disposición un tablero de datos para facilitar el análisis de los datos de forma sencilla y sin usar hojas de cálculo. “Son pequeñas herramientas, que si bien uno las piensa para un público acotado, son una forma de lograr que nuestros proveedores, o quienes están interesados en ver nuestros datos, tengan una acercamiento más amigable para hacerlo”, añade Ángeles Ferreyra. 

El análisis de datos de la primera etapa del proyecto contribuyó, igualmente, a que el equipo de Gobierno Abierto pudiera hacer ajustes en el diseño de la plataforma de Compras Coronavirus para incluir a las pymes. Con tan solo marcar una casilla, a las empresas pequeñas y medianas se les abrió una puerta en el protocolo de registro de proveedoras del Gobierno.

Cambiar la mirada

El equipo involucrado coincide en que este proyecto ha contribuido a cambiar la mirada sobre las pymes y sus necesidades, pero también sobre su propio trabajo. Maricel Lonati lo explica: “Creo que cuando una persona, una funcionaria, puede ofrecer información, puede explicar cómo funcionan los sistemas, puede acercarse a las pymes para pedirles que opinen sobre los procesos, empieza a modificarse la percepción de que en la compra pública siempre ganan los mismos”.

También ha cambiado la mirada del equipo sobre las posibilidades del trabajo coordinado de varias áreas, y sobre la necesidad de ser flexibles, trabajar con objetivos posibles y buscar soluciones fuera de la caja para seguir aportando a la economía local a través de los datos abiertos y las contrataciones públicas.

A futuro, estos hallazgos pueden ser la base para crear reformas más profundas que sigan facilitando la participación de pymes en los procesos de contratación del GCBA a través de mayor apertura, simplificación de procesos y mejoras en los términos de pago.