Cómo Nuevo León aumentó el nivel de participación y competencia en su infraestructura pública
Desafío: La economía del estado de Nuevo León es una de las más importantes y de más rápido crecimiento de México, como resultado de su proximidad con los EE. UU. Sin embargo, la falta de transparencia en las oportunidades de licitación y la ausencia de información coherente sobre la forma en que el estado invertía en infraestructura pública tuvieron como consecuencia procesos ineficientes, un bajo nivel de competencia y mayores riesgos de corrupción, así como deficiencias en servicios públicos fundamentales, como la atención de la salud.
Enfoque de contratación abierta: Para aumentar la transparencia y la competencia, Nuevo León desarrolló una plataforma digital llamada Infraestructura Abierta, que funciona con datos abiertos, para ayudar a los actores a coordinar su trabajo y reunir información que mejore tanto la transparencia como la gestión de los proyectos de infraestructura estatales. Infraestructura Abierta simplifica la gestión de los sistemas de obras públicas en todo el ciclo de los proyectos, desde la planificación hasta la ejecución y la entrega, y vincula contratos públicos con datos sobre la planificación e implementación de los proyectos, a partir de fuentes que antes se encontraban dispersas.
Inicialmente la reforma se concentró en publicar información de sectores clave, como los de cultura y recreación, vivienda social, rutas e infraestructura hídrica.
Junto con la organización de la sociedad civil México Evalúa, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) de México y partes interesadas locales, el gobierno creó una coalición conformada por múltiples partes interesadas para coordinar la implementación de la plataforma Infraestructura Abierta e interactuar con ciudadanos y empresas. El nuevo gobierno elegido en 2021 amplió las reformas para incluir a más organismos y mejorar la calidad de los datos. También se han agregado nuevos instrumentos para mejorar la eficiencia interna, como un catálogo de ítems de contratos de construcción, que ayuda a establecer parámetros de referencia para los costos de los proyectos, y a medir e informar tales costos.
Resultados: Infraestructura Abierta comenzó a funcionar en 2020 y en la actualidad proporciona detalles de 187 proyectos y 355 contratos en todo Nuevo León. Desde que se implementaron las reformas de contratación abierta, el promedio estatal de oferentes por licitación ha sido alto, de más del 6,5. A pesar de la transición hacia un nuevo gobierno, las reformas continúan. La cantidad de compradores incluidos ha aumentado de 18 a 31, y en 2021 y 2022 no hubo licitaciones con una única oferta. El 53 % de los proveedores adjudicados fueron nuevos y consiguieron contratos por primera vez.
Una nueva ley sobre participación pública en el Estado, que dispone el uso obligatorio de diversos mecanismos de consulta para la participación cívica en las decisiones y políticas gubernamentales, debería facilitar incluso más el monitoreo cívico de las obras públicas. Asimismo, Infraestructura Abierta ha sido la fuente de inspiración para una iniciativa ambiciosa que el INAI y México Evalúa llevaron adelante en todo México con el objetivo de ayudar a otros estados a que también implementaran un enfoque de contratación abierta similar para sus obras públicas y de infraestructura.
En 2021, OCP escribió sobre las reformas en el estado mexicano de Nuevo León, que permitieron una mayor transparencia y competencia en la infraestructura. Cualquiera puede visitar la plataforma Infraestructura Abierta para verificar el estado de proyectos de infraestructura por valor de miles de millones de pesos en el próspero estado de Nueva León. Esta plataforma es muy amplia e incluye desde obras viales hasta museos y parques nuevos que brindan a las comunidades los espacios al aire libre que tanto necesitan. Este cambio hacia información abierta y accesible también parece haber facilitado a más proveedores la posibilidad de presentarse en licitaciones y de diseñar propuestas de calidad. Contar con información más adecuada también le ha permitido al gobierno gestionar los proyectos con más eficiencia y, al mismo tiempo, generar confianza en el mercado. En términos generales, los cambios han producido mejoras mensurables en la competencia.
Sin embargo, según nuestra experiencia, ese tipo de iniciativas son susceptibles de ser abandonadas durante transiciones políticas. Por lo tanto, después de las elecciones estatales de 2021, no quedó claro de inmediato si la nueva administración continuaría con la obra de sus predecesores, a pesar de que quienes impulsaron las reformas originalmente habían formulado una estrategia continua para enfrentar ese tipo de situaciones. Parte de esta estrategia incluyó conseguir que el grupo conformado por múltiples partes interesadas asumiera un compromiso permanente y que la nueva administración realizara reuniones informativas sobre el proceso y los resultados.
Un año más tarde, nos complace informar que se han realizado avances importantes. Con el nuevo gobierno, la cantidad de compradores estatales que utilizaron la plataforma se ha incrementado de 18 a 31. Municipios como San Pedro, el más rico del estado, se han sumado a la iniciativa. La plataforma ahora abarca 187 proyectos y 355 procesos de contratación (en comparación con los 175 y 230, respectivamente, que existían la última vez que informamos sobre el tema) y presenta datos sobre sus costos, contratistas, fuentes de financiamiento, método de contratación, pagos y evaluaciones de impacto ambiental, entre otros detalles.
Según nuestro análisis de los datos en la plataforma, la cantidad promedio de oferentes sigue siendo alta: el número promedio de ofertas fue de 6,5 en 2017 y de 8,8 en 2022. En 2021 y 2022 no hubo licitaciones a las que se presentara una única oferta; este es un dato importante, ya que esto suele resultar en mayores costos y ser señal de favoritismo. En el último año, alrededor del 44 % de los oferentes eran nuevos y la mitad de los proveedores (el 53 %) ganaron un contrato por primera vez, lo que sugiere que un contexto de competencia más justa puede incentivar el ingreso de nuevos participantes. Casi todos los contratos viales y de transporte urbano se adjudicaron a distintas compañías. Al tener la información centralizada en un lugar, los proveedores pueden encontrar las licitaciones tan pronto como estas se publican sin tener que recorrer varios sitios o plataformas distintos, lo que, a su vez, les permite planificar sus propuestas de manera más eficiente. El uso de la georreferencias para visualizar dónde se están llevando adelante los proyectos también ha contribuido a reducir la percepción de que la mayor parte del dinero se utiliza en las áreas metropolitanas, lo que incentiva a que más proveedores locales presenten ofertas. Para conocer más sobre por qué la plataforma de datos abiertos ha impulsado la competencia, consulte nuestra historia anterior sobre Nuevo León.
La plataforma Infraestructura Abierta recopila, organiza y despliega datos sobre proyectos de obras públicas del estado, utilizando el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (Open Contracting Data Standard, OCDS) y el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas de Infraestructura (Open Contracting for Infrastructure Data Standard, OC4IDS). Asimismo, simplifica la gestión de los sistemas de obras públicas en todo el ciclo de los proyectos, desde la planificación hasta la ejecución y la entrega, y vincula contratos públicos con datos sobre la planificación e implementación de los proyectos, a partir de fuentes que antes se encontraban dispersas.
Si bien el portal no es, en sí mismo, una plataforma transaccional de contratación electrónica, permite que la administración gestione información clave con respecto a proyectos importantes, lo que ha sido fundamental para mejorar la coordinación y la supervisión entre organismos. No es solo un portal para la transparencia, ya que el flujo de trabajo digital para publicar información promueve la coordinación entre actores y la supervisión de la toma de decisiones.
A nivel técnico, el gobierno ha realizado otras mejoras en su flujo de trabajo; por ejemplo, ha elaborado un catálogo de ítems de contratos de construcción —una lista de compras de insumos comunes—, que ayuda a establecer parámetros de referencia para los costos de los proyectos, y a medir e informar tales costos de manera significativa. Ese tipo de catálogo ayuda a promover ahorros y a reducir los riesgos de corrupción al hacer que los precios y cantidades sean más transparentes y comparables.
Además, el organismo de contratación pública del estado ha iniciado un proceso para revisar y abrir sus sistemas de adquisición electrónica, lo que incluye la publicación de datos que se ingresarán en la plataforma de manera automática.
Los 10 sectores más importantes
| Sector | Cantidad de proyectos | Cantidad de procesos de contratación | % de proyectos totales | Monto total | % del monto | Cantidad de proveedores únicos |
| Cultura, deportes y recreación | 53 | 73 | 28,3 | 1.657.339.029 | 17,6 | 36 |
| Viviendas sociales | 40 | 71 | 21,4 | 765.088.424 | 8,1 | 59 |
| Transporte terrestre | 25 | 29 | 13,4 | 439.126.894 | 4,7 | 26 |
| Agua y residuos | 19 | 20 | 10,2 | 167.164.460 | 1,8 | 14 |
| Salud | 17 | 56 | 9,1 | 2.747.588.593 | 29,2 | 30 |
| Transporte urbano | 8 | 30 | 4,3 | 1.385.490.970 | 14,7 | 24 |
| Administración | 8 | 8 | 4,3 | 163.260.371 | 1,7 | 7 |
| Educación | 4 | 4 | 2,1 | 40.715.932 | 0,4 | 3 |
| Comunicaciones | 2 | 3 | 1,1 | 1.476.922.416 | 15,7 | 2 |
| Transporte ferroviario | 2 | 2 | 1,1 | 287.688.530 | 3,1 | 2 |
Si bien la tecnología es importante, el otro componente fundamental de la reforma es la colaboración de las diversas partes interesadas. El comité de colaboración, inicialmente dirigido por la organización de la sociedad civil México Evalúa, ahora es organizado formalmente por el organismo de acceso a la información InfoNL con más de 20 actores locales entre sus participantes y la importante intervención de la Asociación Mexicana de Obras Públicas de Nuevo León, universidades y la organización de la sociedad civil Cómo Vamos Nuevo León.
También ha habido avances en cuanto a una mayor colaboración cívica en Nuevo León. En septiembre se firmó una nueva ley sobre participación pública, que —si cuenta con los recursos y el apoyo adecuados— abrirá las puertas a una mayor participación y monitoreo ciudadanos de las obras públicas (y del proceso de toma de decisiones en general). El plan de acción local del estado en virtud de Open Government Partnership podría hacer surgir innovaciones adicionales.
El modelo de Nuevo León también ha sido fuente de inspiración para una ambiciosa iniciativa que el INAI y México Evalúa llevaron adelante en todo México con el objetivo de ayudar a otros estados a que también aplicaran un enfoque de contratación abierta similar para sus obras públicas que contribuya a mejorar la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas en proyectos de obras públicas. En la actualidad, más de 23 entidades locales y estatales participan de esta iniciativa, que cuenta con el respaldo de OCP. Gracias a las tecnologías de fuente abierta y los estándares de datos abiertos en los que se basa Infraestructura Abierta, otros gobiernos pueden replicar el modelo más fácilmente.
El arduo trabajo realizado por Nuevo León para elaborar herramientas de colaboración y digitales que contribuyan a mejorar la infraestructura está comenzando a rendir sus frutos, ya que se observa un claro impacto en la competencia y la diversidad de los proveedores. A medida que estos contratos se transformen en infraestructura, marcarán una importante diferencia en la vida de los ciudadanos de este estado pujante.
Autoría de foto: Rick González (CC BY 2.0)
