Empoderar empresarias y productores rurales usando la compra pública en Palmira, Colombia
Desafío: Desde hace tiempo, la ciudad de Palmira, en el sudeste de Colombia, se ve afectada por conflictos armados. La violencia destruyó la economía local y los medios de subsistencia de los agricultores, en especial, de las mujeres. Como en el resto del mundo, la pandemia del COVID-19 también frenó el desarrollo económico local incluso después de mejoras significativas en materia de seguridad pública. Las pequeñas empresas de mujeres, aunque vitales desde el punto de vista económico para la región, no participaban en las contrataciones públicas de la ciudad, lo que implicaba que se perdieran importantes oportunidades de inclusión y desarrollo económicos.
Enfoque de contratación abierta: El gobierno de Palmira elaboró una estrategia para fomentar el desarrollo económico local, aumentar la diversidad de proveedores atrayendo a más empresas locales y de mujeres hacia sectores clave, como la contratación de comidas. Estableció indicadores de desempeño para toda la ciudad y trabajó directamente con agricultores y cooperativas agrícolas para eliminar los obstáculos que se interponían a la participación en contrataciones. La ciudad identificó reformas de políticas y procesos para lograr que las contrataciones fueran más sencillas y transparentes, y que se basaran en mayor medida en datos. Asimismo, puso a disposición del público información sobre los avances logrados al respecto.
Resultados: Por primera vez, los productores locales pasaron a ser proveedores del Programa de Alimentación Escolar de Palmira y otros servicios alimenticios del municipio. En total, siete cooperativas agrícolas y ocho agricultores independientes resultaron adjudicatarios del 30% del valor de los contratos de comidas escolares, lo que benefició a 200 personas de manera directa. Tres de esas cooperativas agrícolas incluían productores dirigidos por mujeres, y dos contaban con mujeres como representantes legales. En total, los pequeños negocios agrícolas obtuvieron 360 millones de pesos colombianos (USD 75.000) a través de 57 contratos.
Como resultado de reformas más generales en materia de contratación abierta para toda la ciudad que se han implementado desde 2020, el uso del sistema de contrataciones SECOP II, que ofrece más transparencia, ha aumentado de un 9% en 2018 a un 99% en 2022, con un incremento de 1,6 a 5,7 en la cantidad promedio de oferentes en procedimientos competitivos. El porcentaje de contratos que identifican el género de los representantes legales en los contratos aumentó del 4% en 2020 al 37% en 2022.
Las reformas formaron parte de un proyecto colombiano de carácter más amplio que contó con respaldo de OCP y que ha tenido impacto en todo el país. Siga leyendo para conocer más…
En 2020, Luz Adriana Vázquez –para ese entonces secretaria general de la Alcaldía de Palmira y encargada de la estrategia de gobierno y contratación abierta– evaluó las compras de comidas escolares del municipio y lo que descubrió le sorprendió. En una de las regiones agrícolas más extensas de Colombia, en las escuelas se alimentaba a los estudiantes con lentejas importadas de Canadá, aunque sus propias familias cultivaran diversos frijoles nutritivos y con alto contenido proteico.
Más del 90% de los residentes de Palmira viven en zonas rurales. La pobreza y la inestabilidad económica han sido problemas persistentes en el sector agrícola. El impacto del conflicto armado en Colombia ha sido especialmente devastador para los agricultores de la región y ha diezmado sus medios de subsistencia y a sus empresas. El conflicto ha exacerbado la violencia, el desplazamiento y la inseguridad económica, por lo que a los agricultores les ha resultado difícil cultivar sus tierras y conseguir aceso a mercados. Estas dificultades se agudizaron con la pandemia de COVID-19. Las agricultoras han enfrentado otros obstáculos relacionados con la violencia de género, la discriminación y la falta de recursos.
En 2020, Colombia introdujo nuevas normas para promover la participación de los productores rurales en las cadenas de alimentación locales. Esas normas exigían que el 30 % de los alimentos que comprara el gobierno provenga de productores locales (Ley 2046 y Decreto 248). Allí donde otros quizás vieron una dificultad, Vásquez vio una oportunidad de hacer algo mejor, en especial, de incentivar a la economía local tras la recesión causada por la pandemia. Para ella, “la contratación pública tiene un valor estratégico para mejorar la vida de los ciudadanos, favorecer la inclusión de empresas dirigidas por mujeres y reducir la pobreza. No es solo un proceso administrativo”.
Implementación de la contratación abierta en las regiones de Colombia
En el marco de un proyecto financiado por el Programa de Prosperidad de la Embajada del Reino Unido, OCP trabajó en nueve regiones colombianas para acelerar la transformación digital, impulsar la toma de decisiones basada en datos, poner en marcha contrataciones con perspectiva de género y promover el control cívico de la contratación pública mediante asistencia técnica práctica en las estrategias de contratación abierta.
Los resultados de estas medidas fueron notables. Entre 2018 y 2022, en las regiones objetivo, la adopción del sistema de contratación electrónica transaccional del país pasó del 15% al 94,5%. En otras regiones colombianas, la adopción aumentó del 8,8% en 2018 al 23% en 2022.
Las regiones objetivo también experimentaron un aumento en la competencia. Durante la ejecución del programa, el valor adjudicado mediante procesos abiertos se incrementó del 50% al 65% del total del gasto en contrataciones. Para el final del programa, en las regiones objetivo se estaba adjudicando un 64% más de su gasto en contrataciones mediante procesos abiertos, en comparación con el resto del país, y la cantidad promedio de oferentes era un 46% más alta.
En una nueva guía se registra la experiencia de Palmira con la implementación de estrategias de contratación pública inclusivas y con perspectiva de género para otras alcaldías.
Del escritorio al territorio: inicio del proceso para lograr mayor inclusión
Vásquez conformó un equipo multidisciplinario que incluía expertos en contrataciones, funcionarios de las secretarías de educación y agricultura, un equipo de gobierno abierto, y especialistas de comunicación para elaborar un proceso de cuatro pasos orientado a renovar las contrataciones de alimentos de la ciudad, teniendo presente el objetivo de inclusión.
(1) Analizar la cadena de suministro local. Para comprender la oportunidad de incorporar a productores locales en la cadena de suministro, su equipo evaluó las necesidades de más de cincuenta organismos compradores. “El plan de compras anual es una herramienta desaprovechada. Nos concentramos en el plan, los datos y el objetivo que deseamos lograr, cuándo, cómo y dónde», dice Vásquez.
Luego, Palmira llevó adelante una exhaustiva investigación de mercado. Revisó contratos de años anteriores y conversó directamente con asociaciones de productores locales y, con esos datos, elaboró un mapa de las capacidades de producción de los principales cultivos y productos básicos disponibles, como frijoles, cilantro, huevos y vegetales para ensaladas. Los pequeños productores organizados en asociaciones locales conformaban el 62% de los productores locales.
“Ir al campo marcó toda la diferencia; pudimos conocer a las asociaciones y a los productores. Generamos capacidad para mostrar que existe la oportunidad de cambiar la forma de hacer las cosas,” dice María Alejandra López, que estuvo a cargo del equipo del proyecto.
(2) Reformar los procesos de contratación locales. Sabiendo que había un mercado que podía atender las necesidades, Palmira pasó a revisar el proceso de contratación y a rediseñarlo para aumentar la participación. Al tiempo que lo hacían más abierto mediante SECOP II (la plataforma de contratación electrónica transparente), también incluyeron condiciones específicas en la documentación de licitación para que los productores locales pudieran participar directamente o como parte de la cadena de valor.
Una reforma clave incluyó disposiciones para asegurar que se pagara por anticipado a los productores subcontratados. Esto brindó a las empresas participantes la estabilidad necesaria para invertir en sus negocios, comprar equipos y contratar mano de obra adicional. Este enfoque puede ayudar a aumentar la productividad y promover el crecimiento económico en comunidades rurales, lo que, en última instancia, permite que los agricultores tengan medios de subsistencia más estables y sostenibles.
En un tablero se recopilaron los datos sobre los productos agrícolas y sus productores, para vincularlos con compradores públicos y publicarlos de modo que todos pudieran verlos.
(3) Educar e involucrar a productores locales. Como paso siguiente, Palmira trabajó directamente con los productores con el fin de prepararlos para participar en el proceso. Los conectó con intermediarios en la cadena de suministro y de logística a través de ferias de negocios y otros espacios participativos, lo cual les permitió lograr estándares de calidad y vínculos entre los distintos actores.
“Gracias a la contratación pública y al apoyo de la ciudad para prepararnos como proveedores, Ecogranja ha aumentado sus ingresos y su visibilidad en las ferias de negocios. Hemos podido mejorar nuestros procesos e incluso vender a más organismos públicos”, afirma Natalia del Castillo, de Ecogranja La Francia.
Palmira también creó un micrositio específico en un lenguaje fácil de entender. Allí publicó oportunidades y explicó el proceso para hacer negocios con la ciudad, incluidos conceptos fundamentales. Mediante otros canales más específicos, como Whatsapp, Palmira se comunicó con productores de manera directa “en el territorio”.
(4) Probar, evaluar y extender. Palmira inició el proceso con un proyecto piloto que se concentraba en el programa de alimentación escolar y ahora está extendiendo lo aprendido al resto de las compras de alimentos de la ciudad. También invirtió en desarrollar la capacidad de todos los actores involucrados para garantizar la sostenibilidad del proceso. Utilizó la evidencia de las pruebas iniciales para generar impulso y confianza.
Resultados
Palmira ha sido la primera ciudad de todo el país en aplicar las nuevas leyes y se ha convertido en una referencia de integración de los productores locales en la contratación pública. “La transformación debe comenzar dentro de la entidad pública. Analizamos con qué herramientas contábamos y qué podíamos aprovechar para promover la innovación”, manifiesta Vásquez.
Hasta esta oportunidad, las pequeñas empresas agrícolas no habían tenido ningún contrato; mientras que ahora han logrado concertar 57 contratos por un valor de 360 millones de pesos colombianos (USD 75.000).
En la actualidad, el 30% de los alimentos para el programa de alimentación escolar se compra a estos productores rurales sin que se haya precisado aumentar el presupuesto general. Así, se benefician siete cooperativas y ocho agricultores independientes, o un total de 200 personas de manera directa. Antes, los productores estaban más industrializados, y ningún productor rural local conseguía contratos con la ciudad. Tres de esas cooperativas agrícolas incluyen productoras dirigidas por mujeres, y dos cuentan con mujeres como representantes legales.
En muchos casos, los cambios permitieron que productores locales pudieran ofrecer precios más competitivos, ya que no tenían que depender de intermediarios costosos para trabajar con compradores gubernamentales. No obstante, algunos pequeños productores en zonas muy recónditas prefirieron seguir trabajando con intermediarios que se encarguen de transportar la mercadería.
Como resultado de reformas en materia de contratación abierta para toda la ciudad que se han implementado desde 2020, el uso del sistema de contrataciones SECOP II, que ofrece más transparencia, ha aumentado de un 8,8% en 2018 a un 99% en 2022, con un incremento de 1,6 a 5,7 en la cantidad promedio de oferentes en procedimientos competitivos.
En la actualidad, la ciudad está elaborando modelos para replicar su enfoque y promover la participación de cooperativas agrícolas dirigidas por mujeres en otras regiones. Vázquez afirma que el equipo presentó su experiencia ante la Agencia Nacional de Desarrollo Rural y el Ministerio de Educación, a través de su programa de alimentación escolar Alimentos para Aprender, y ahora este programa está incluyendo ese enfoque en la orientación que brinda.
En el ámbito nacional, Colombia ha tomado importantes medidas para utilizar la contratación pública como instrumento para empoderar a actores históricamente excluidos de la economía, entre ellos, empresas de mujeres y pequeñas empresas y microempresas. Un paso inicial fue dictar una nueva ley para impulsar el espíritu emprendedor (Ley 2069 de 2020) y un decreto para reglamentar su implementación (Decreto 1860 de 2021). Estas reformas legislativas proporcionaron, por primera vez, una definición clara de “emprendimientos y empresas de mujeres”, y adoptaron medidas técnicas para facilitar su participación en licitaciones públicas.
La contratación pública tiene un valor estratégico para mejorar la vida de los ciudadanos, favorecer la inclusión de empresas dirigidas por mujeres y reducir la pobreza. No es solo un proceso administrativo.
El nuevo Plan Nacional de Desarrollo hace una apuesta central para empoderar a microempresas y cooperativas (la “economía del pueblo») a fin de que impulsen el crecimiento económico del país y promuevan la diversidad, la equidad y la inclusión. Algunas de estas medidas están relacionadas con la mejora de los sistemas de información sobre estas empresas y ofrecen apoyo técnico y simplificación de procesos para que puedan participar en los procesos de contratación del país. El Plan se propone, entre otros objetivos, elaborar y fortalecer una estrategia de datos abiertos para hacer un seguimiento de la participación de empresas de mujeres en la contratación pública, y para fortalecer tal participación. La experiencia de Palmira será fundamental para poner en marcha con éxito estas iniciativas: si funciona, este enfoque podría servir de modelo para que otros países promuevan una mayor inclusión y empoderamiento en cadenas de suministro globales.
La experiencia en Palmira demuestra que esta estrategia no solo es necesaria, sino también inteligente.
Luz Adriana Vázquez sintetiza: “Gastar el presupuesto es lo mínimo. Si uno presta atención a los datos, hay mucho más por hacer; es posible contribuir a la ejecución y generar inclusión social, y hacer que los ciudadanos se enamoren de una mejor contratación”.
Créditos: Ciudad de Palmira.
OCP apoyó el proyecto con financiamiento del Programa de Prosperidad para Colombia de la Embajada del Reino Unido, con apoyo adicional para documentar las lecciones del programa Open Data for Development del International Development Research Centre Canadá.
