¿Quién gana los contratos?: Cómo el Observatorio de Compras de Chile está utilizando datos abiertos para analizar la competencia en las adquisiciones

En esta serie de historias de uso de datos, destacamos ejemplos de contrataciones abiertas de todo el mundo y en una amplia gama de disponibilidad de datos, sofisticación técnica y contextos locales. Las historias exploran cómo se pueden usar los datos para identificar el papel de los contratos públicos para resolver cuestiones específicas de políticas públicas y problemas sociales a través de la contratación abierta. Muchas de las iniciativas y las personas increíbles que las impulsan son parte de esfuerzos más amplios para abrir la contratación pública. Pero aunque el impacto sostenible llevará algún tiempo, ya podemos ver los efectos de estos esfuerzos de contratación abierta. 

La policía de Chile, los Carabineros, tienen un «club exclusivo» de proveedores que obtienen contratos a través de procesos de adquisiciones riesgosos y no competitivos, según cifras del gobierno. En 2017, un 81% de las compras masivas de Carabineros fueron adjudicaciones directas, en comparación con el 19% en promedio de otras instituciones del gobierno central. Este es solo uno de los hallazgos del grupo de la sociedad civil, Observatorio del Gasto Fiscal en Chile (Observatorio Fiscal), que evalúa la competencia en las contrataciones públicas mediante el análisis de datos abiertos generados por el sistema de contratación electrónica del gobierno.

Creado en 2003, el sistema de contratación pública de Chile ha madurado gradualmente a lo largo de los años, y la cantidad de organismos públicos que utilizan isu portal electrónico transaccional ha aumentado sustancialmente.

El mercado ha crecido, con un gasto que pasó de CLP$ 4,3 billones en 2008 a CLP$ 7,8 billones en 2017 (de US$ 6,3 mil millones a US$ 11,5 mil millones), aproximadamente el 4% del PIB. Y a su vez, más datos abiertos están disponibles.

Pero los datos de contratación abierta no son útiles si no se usan. Teniendo eso en cuenta, ChileCompra, la autoridad chilena de adquisiciones públicas y varias organizaciones de la sociedad civil comenzaron a trabajar juntas en 2017 para aumentar el uso de datos y el escrutinio del enorme mercado público.

Observatorio Fiscal fue una de las primeras organizaciones de la sociedad civil en comenzar a usar los datos. Dirigida por la Directora Ejecutiva Jeannette von Wolfersdorff, la organización sin fines de lucro describe su enfoque como “activismo basado en datos”. Su misión es brindar mayor transparencia e integridad al gasto público y al mercado público.

«Cuando no tienes los incentivos adecuados, no tienes un mercado justo», dijo von Wolfersdorff.

El gasto público a nivel municipal fue una de las primeras áreas de enfoque de la organización. Creando visualizaciones para mostrar detalles importantes, como a quiénes compran los municipios, qué y cuánto compran y a qué precio.  

En septiembre de 2018, El Observatorio Fiscal puso en marcha un nuevo micrositio: el Observatorio de Compras Públicas en el cual se puede observar la competencia real en adquisiciones tanto nacionales como municipales mediante el análisis a profundidad y visualizaciones. Con los datos actualizados trimestralmente, el sitio explora preguntas clave, incluyendo ¿Cómo compran las instituciones estatales sus bienes y servicios? ¿Con qué frecuencia se utilizan licitaciones públicas, adjudicaciones directas y acuerdos marco? ¿Cuánta competencia hay? ¿Qué empresas están suministrando qué? El Observatorio Fiscal también proporciona un análisis de los datos que faltan para obtener una evaluación más precisa de los niveles de competencia, con un enfoque específico en la información de la empresa.

Este análisis ha informado otros esfuerzos para aumentar la integridad en el gobierno, a través de un grupo de trabajo compuesto por ChileCompra, Observatorio Fiscal y otras organizaciones de la sociedad civil como Chile Transparente. En particular, el grupo ha estado trabajando en los sectores de la salud y de la construcción y abogando para que Chile tenga un registro efectivo de la propiedad,lo que implicaría una enmienda a la ley nacional de adquisiciones

Mientras tanto, los datos abiertos también se utilizan para identificar banderas rojas. Aprovechando su independencia como grupos de la sociedad civil, el Observatorio Fiscal y otras ONGs como Chile Transparente y Espacio Público. analizan los datos y discuten sus hallazgos con la agencia de compras del gobierno, ChileCompra, que comparte un interés mutuo en asegurar la responsabilidad en el sector. Estas conversaciones se han formalizado a través de un «comité de datos» que se reúne periódicamente.

Los periodistas también empezaron a interesarse en su investigación, y las primeras historias surgieron, destacando historias como el gasto de entidades públicas como los Carabineros.

La Directora Ejecutiva del Observatorio del Gasto Fiscal, Jeannette von Wolfersdorff, habló con nosotros durante el IODC de 2018 en Buenos Aires, Argentina.

¿Cómo sería el éxito para ti?

Jeannette: Desarrollar una estrategia clara para la colaboración con otras organizaciones de la sociedad abierta, asociaciones de la industria y gobiernos a través de acuerdos público-privados. Eso debe incluir la conexión de datos de propiedad real para abrir contratos y trabajar para un mercado más competitivo. Por ejemplo, nuestro último análisis de datos mostró que tenemos un problema con las adquisiciones del hospital. ¿Quién recibe el dinero? Eso es lo que estamos tratando de mostrar. Por supuesto, eso no es fácil sin datos de propiedad beneficiaria de calidad. Tampoco es fácil entender si los bienes y servicios comprados por los hospitales realmente representan la mejor relación calidad-precio.

El mercado farmacéutico es tan complicado de entender que, sin un conocimiento farmacéutico específico, es difícil determinar si los hospitales pueden tener conflictos de interés en sus adquisiciones. Un ejemplo: un hospital podría comprar un nuevo medicamento que podría tener un 20% mejor de absorción que los medicamentos genéricos disponibles. Pero tal vez es fabricado por un solo laboratorio y es 10 veces más caro que los genéricos más competitivos, que son producidos por otros laboratorios. Para entender estos casos, es importante tener en cuenta una mayor coordinación entre expertos farmacéuticos independientes, la institución de Presupuesto Nacional, la Institución de Adquisiciones y la sociedad civil. Trabajando juntos, se debe construir un consejo que supervise las compras del hospital. En ese sentido, es importante, no sólo para renovar las alianzas público-privadas, sino también para pensar más en el seguimiento específico de la contrataciones públicas en un sector particular.

¿Cuáles son los desafíos que has enfrentado y cómo los superaste?

Jeannette: Todavía estamos enfrentando problemas de calidad de datos y brechas significativas en los datos de adquisiciones. Creemos que pronto habrá progreso con respecto a los datos de beneficiarios reales, al unir las voces de las ONG que trabajan en integridad y transparencia, con las voces de los proveedores públicos y trabajando con el equipo de ChileCompra. Estamos analizando cómo cambiar nuestra ley de adquisiciones, y la sociedad civil también ha estado trabajado, en los últimos meses, para incluir un registro nacional de beneficiarios reales en el cuarto Plan de Acción  Nacional de Gobierno Abierto. Estos son pasos positivos en la dirección correcta. Si Chile desarrolla un registro nacional, este se debe conectar con los datos de compra. Hacer cumplir la calidad de los datos de propiedad beneficiaria sería muy útil para la transparencia del mercado de adquisiciones. Dicho esto, sin lugar a dudas, el desafío más importante para nosotros, en relación con nuestra colaboración público-privada real en Chile, es encontrar el equilibrio adecuado entre la acción de colaboración con el gobierno y aplicar una presión positiva.

¿Qué es lo más importante que has aprendido hasta ahora?

Jeannette: Cuando no se tienen los incentivos adecuados, no se tiene un mercado justo. Es muy importante mejorar nuestros sistemas legales para prevenir la corrupción. Por otro lado, aprendimos que los intereses de los proveedores son diferentes a los intereses de la sociedad civil. Los proveedores quieren competencia pero la sociedad civil quieren transparencia. Uno no necesariamente excluye al otro: en este momento, estamos viendo pequeños pasos donde los proveedores y la sociedad civil están hablando juntos y mostrando que un sistema justo y más transparente significa más competencia en el mercado.

¿Cuáles son los próximos pasos para ti?

Jeannette: Queremos crear un registro de propietarios beneficiarios que esté abierto al público. Primero, solo para el mercado de adquisiciones, y luego para Chile, conectando los datos nacionales con la base de datos de adquisiciones. Hay mucho trabajo por hacer para lograr esto. Con respecto a los datos, planeamos profundizar nuestro análisis, especialmente para el sector de la salud y la construcción, con el objetivo de compartir información más abierta sobre la competitividad del mercado. Finalmente, debo mencionar que para nuestros primeros pasos, estamos realmente muy contentos de haber recibido apoyo, financiero y estratégico, del equipo de Open Contracting Partnership. ¡Gracias!